Impacto y costes para la ciudad del interés preferencial a los préstamos hipotecarios

Sin estar vinculada a los marcos legales relacionados con los procesos de ordenamiento territorial o zonificación, el interés preferencial para los préstamos hipotecarios ha sido desde su promulgación, en 1985, el principal mecanismo de generación de vivienda y suelo urbano en Panamá. La reciente presentación por parte del Ejecutivo ante la Asamblea Nacional de una propuesta que busca extender el período de vigencia de este beneficio hasta el 31 de diciembre de 2025, ha despertado un álgido debate sobre la utilidad, beneficios y debilidades de este subsidio. La vigencia de la última actualización de esta norma finalizará el 1 de agosto de 2024.

En la exposición de motivos de la propuesta para la extensión del período de vigencia de esta norma se indica que esta ley, “ha logrado sus objetivos, los cuales van orientados en dos vías: la primera, facilitarle a la clase trabajadora la adquisición de una vivienda, y la segunda, contribuir a incentivar el campo de la construcción”.

Tres son los requisitos que condicionan el acceso a este subsidio, dos de los cuales impactan directamente en la producción de vivienda y suelo urbano en Panamá. Estos requisitos son, que el préstamo sea para comprar vivienda en la República de Panamá, que la referida residencia sea nueva, sin que haya sido previamente habitada y, por último, el préstamo no puede servir para construir mejoras en una vivienda previamente habitada.

Bajo estos condicionantes, y ante la ausencia de contrapesos territoriales que vinculen este incentivo con la planificación urbana y las políticas de contención de la expansión de la ciudad, el interés preferencial ha sido un factor clave en los conocidos problemas de calidad de vida urbana. Especialmente porque ante la ausencia de instrumentos de ordenación del territorio, ha exacerbado un desarrollo de casas en serie sin que se tomen en cuenta las necesidades de dotación y acceso a equipamiento público, como centros de salud, escuelas, comercios y empleos. El modelo de urbanización surgido bajo este subsidio también ha impactado en los largos tiempos de traslados periferia-centro urbano, los cuales se estiman entre los 40 minutos y una hora por viaje.

Además de los costes financieros que esto implica para el Estado, hay que incorporar los costes en la dotación de la infraestructura pública que se requiere para una ciudad que continuamente se expande. En el estudio de 'Crecimiento urbano' elaborado por el BID/MUPA en 2016 se indicaba que el coste de la dotación de infraestructura pública es de $225.000 por hectárea. Este mismo estudio indica que de continuar bajo el modelo actual de expansión urbana para 2050, el incremento de la huella urbana sería de 14.000 hectáreas. A partir de estos datos se puede estimar el coste de esta expansión en $3.150 millones, solo en infraestructura pública nueva.

¿Dónde y cómo se distribuye geográficamente este beneficio? Según el estudio 'Distribución de los subsidios por corregimiento' publicado por el MEF (2013), “los distritos más beneficiados por el subsidio fueron Panamá (41,1%), Arraiján (13,1%), San Miguelito (10,7%), La Chorrera (6,6%), David (6,0%), Santiago (5,2%), Colón (3,7%) y Chitré (3,4%). Juntos recibieron cerca del 90% del subsidio para la adquisición de préstamos bajo el beneficio del interés preferencial”.

Este estudio continúa indicando que, “los corregimientos que más subsidio recibieron fueron Tocumen, 24 de Diciembre y Rufina Alfaro, con 6,6% y 6,3%, respectivamente, lo que se traduce en aproximadamente más de $5 millones en cada corregimiento. Siguieron Juan Díaz, del distrito de Panamá, y Juan Demóstenes Arosemena, del distrito de Arraiján, con 5,5% y 5,4%, respectivamente, y cerca de $4 millones cada uno en subsidios al interés preferencial”. En términos generales, los corregimientos que más subsidios recibieron pertenecen en gran parte a las periferia del área metropolitana de Panamá.

¿Cuánto de la vivienda que se construye en Panamá entra en el rango del interés preferencial? Los reportes de Convivienda –gremio que aglutina a los promotores de vivienda en Panamá–, para 2019, el 91% de las viviendas vendidas se encontraba dentro del rango de interés preferencial. Para 2022, la proporción de viviendas vendidas dentro del interés preferencial se había reducido al 82%.

En términos absolutos se pasó de vender bajo el beneficio del interés preferencial, de 7.310 viviendas en 2019 a 5,334 viviendas en 2022. El saldo del crédito para la primera vivienda hipotecaria con ley de interés preferencial, de acuerdo con datos de la Superintendencia de Bancos, era de $8.447 millones en junio de este año.

La restricción existente en el subsidio al interés preferencial, para que este sea solo para vivienda nueva y que no pueda ser utilizado para la reforma del inventario de vivienda existente, ha impactado en la ausencia de un mercado de vivienda de segunda. Al imposibilitar o hacer poco atractiva la adquisición de vivienda ya utilizada, la restricción obliga a seguir construyendo vivienda nueva y a seguir ocupando suelo urbano cada vez más periférico.

Contrarrestar este impacto negativo requiere de una reforma a la ley de interés preferencial y al marco normativo que regula el ordenamiento territorial en Panamá. El interés preferencial para los préstamos hipotecarios, por su impacto territorial y en la calidad de vida de la población, debe ser visto e incorporado como un instrumento de gestión del suelo y de la política urbana de Panamá. No puede seguir siendo visto, analizado y pensado exclusivamente como un instrumento de reducción del déficit habitacional y de estímulo al sector inmobiliario y de construcción.

Recuperar su dimensión territorial es fundamental para una gestión más sostenible de la ciudad. Hay que condicionar el otorgamiento del subsidio del interés preferencial a los objetivos de política pública de contención de la expansión urbana, y a instrumentos como los planes de ordenamiento territorial. Este nuevo modelo de interés preferencial podría focalizarse en la recuperación de edificaciones o vivienda ya existente en el centro urbano. Podría cumplir objetivos ambientales, de generación de espacio público y de mitigación al cambio climático, de reducción de la huella de carbono, o, por último, promover la construcción de proyectos asequibles en el centro urbano.

La reforma necesaria es profunda y se requiere incorporar aspectos como la generación de instrumentos de gestión de suelo urbano, –prácticamente inexistentes en la normativa actual– y el desarrollo de una nueva política de vivienda y ordenamiento territorial más acorde con la idea de planificación de la vida urbana. Por el lado de la formulación y gestión de los planes de ordenamiento, se requiere una mayor transparencia que permita obtener datos sobre el impacto de este subsidio en el territorio, y que de esta forma el interés preferencial pueda ser incorporado a las discusiones sobre el desarrollo urbano local.