Deficiencias del Protocolo del Tratado de Neutralidad Permanente

A partir del 1 de octubre de 1979, quedó abierto a la adhesión de todos los países del mundo el Protocolo relativo al Tratado concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá. La Secretaría General de la Organización de Estados Americanos (OEA) es la depositaria del mismo y 40 Estados lo han suscrito. El Protocolo comprende un preámbulo y tres artículos.

El preámbulo declara que el mantenimiento del régimen de neutralidad es importante para: a) El comercio y la seguridad de la República de Panamá y de los Estados Unidos. A este respecto, el doctor en derecho de la Universidad de Ginebra, Richard Perruchoud, y autor de “Le régime de neutralité du canal de Panama”, publicado por el Instituto de Estudios Internacionales y de Desarrollo en Ginebra, afirma que tal objetivo por sí solo no justifica la necesidad de un protocolo, ya que la comunidad internacional no tiene ningún interés en garantizar el mantenimiento de un régimen concluido, con el fin de preservar el comercio y la seguridad de dos Estados.

b) La paz y seguridad del hemisferio occidental. Esta restricción geográfica tiene como consecuencia de colocar el Protocolo y el Tratado de Neutralidad en la órbita del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (Tratado de Río).

c) Los intereses del comercio internacional. No se hace ninguna alusión al interés por preservar la paz general y seguridad internacionales, objetivos estos que deberían preceder a la instauración de un régimen de neutralidad reconocido por todos los Estados. Es legítimo entonces preguntarse, según Perruchoud, si los intereses del comercio internacional en tiempos de paz constituyen una incitación suficiente para acceder a un protocolo que está supuesto a surtir todos sus efectos principalmente en período de conflicto armado.

El preámbulo declara, igualmente, que el régimen de neutralidad asegura permanentemente el acceso al canal de las naves de todas las naciones sobre una base de entera igualdad. El texto del Tratado de Neutralidad no deja dudas acerca de la existencia del derecho de tránsito prioritario acordado a Estados Unidos, lo cual es contradictorio e incompatible con el régimen de neutralidad y desvirtúa el principio de igualdad. Con o sin tratado, y, tal como ha ocurrido en el pasado, los Estados Unidos tienen los medios de bloquear las entradas al canal. Como lo indicó un general, “en caso de crisis nosotros seremos los primeros en pasar y después invocaremos la fuerza mayor” (Hearing before the Com.on For. Rel., part 3, p. 67).

En el artículo 1 del Protocolo, las Partes Contratantes reconocen el régimen de neutralidad permanente del canal, establecido por el Tratado relativo a la Neutralidad Permanente y al funcionamiento del Canal de Panamá y adhieren a sus objetivos. El reconocimiento del régimen de neutralidad implica que los signatarios tienen conocimiento de todas las particularidades sustantivas del Tratado de Neutralidad con sus enmiendas, condiciones y modificaciones. Esto significa que el Estado que se adhiere al Protocolo da su aval al tránsito prioritario de los buques de guerra de Estados Unidos y al derecho unilateral de intervención por la fuerza.

Los Estados signatarios no obtienen derechos en contrapartida. Solo se limitan a reconocer la existencia de un régimen jurídico determinado. El hecho de adherirse a sus objetivos es una declaración de intención que entraña una obligación de abstenerse de no llevar a cabo acciones que pudieran violar los conceptos aceptados por las Partes Contratantes en el Tratado de Neutralidad.

En el artículo 2, las Partes Contratantes acuerdan observar y respetar el régimen de neutralidad permanente del Canal, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra. El Protocolo no es parte integrante del Tratado de Neutralidad, razón por la cual los signatarios no pasan a ser partes contratantes del Tratado de Neutralidad. La posición constante de los senadores norteamericanos fue la de no conferir a través del Protocolo ningún derecho en particular a terceros Estados y no transformar el Tratado de Neutralidad en un tratado multilateral (Hearings before the Com. on For. Rel., part.1, p. 236). El derecho de los Estados al uso del canal es fruto del Tratado de Neutralidad y no del Protocolo. ¿En esas condiciones, cabe hacerse la pregunta cuál es la ventaja para un Estado de adherirse al Protocolo frente a aquellos que no se adhieran? Perruchoud responde que es verdad que, en caso de darse un conflicto armado entre alguno de estos Estados contra Panamá o Estados Unidos, estos pueden negarles a aquellos el derecho al tránsito por el Canal, pero estos Estados no tendrán obligación alguna de respectar la neutralidad del canal y podrían considerarlo como un objetivo militar para atacarlo.

El Protocolo no constituye una base jurídica del régimen de neutralidad. En realidad, el Protocolo de adhesión al Tratado de Neutralidad conlleva un significado político. De acuerdo a los negociadores y militares norteamericanos, los países que acceden al Protocolo manifiestan tácitamente que cuentan con los Estados Unidos para mantener el canal abierto en tiempo de paz y de guerra, al tiempo que reconocen la legitimidad de este país de emprender cualquier acción tendiente a preservar la defensa de sus intereses nacionales. Nuevamente, ¿es oportuno hacerse la pregunta acerca el interés de un Estado de adherir a un Protocolo que le otorga un cheque en blanco a Estados Unidos sobre diversos asuntos? Tal como señala el investigador suizo, experto en neutralidad, Pascal Lottaz: “La neutralidad siempre tiene éxito cuando sirve a los intereses de todas las partes implicadas o, al menos, cuando a ninguna de ellas le parece una amenaza existencial”.

El rol pasivo atribuido a los Estados partes en el Protocolo imposibilita que se conviertan en garantes del régimen de neutralidad. Un verdadero tratado de garantía es aquel suscrito por las grandes potencias, en el cual se comprometen a respetar y hacer respetar el régimen, acordándose el derecho o imponiéndose el deber de defender el régimen en caso de peligro. Otra debilidad del Protocolo es que el signatario puede retirarse en cualquier momento sin previo aviso.

Tras la invasión de Rusia en Ucrania, el régimen de neutralidad está adquiriendo formas y características diversas. Es por ello que es en el interés de Panamá definir acciones y directrices; y además identificar los escenarios y desafíos a la seguridad y defensa de la vía interoceánica y territorio panameño. Muchos de los riesgos a la seguridad de hoy son globales, como la proliferación de armas nucleares, ciberataques, terrorismo transnacional, y no se pueden afrontar de manera completa y eficaz desde la soberanía nacional. Pascal Lottaz, está claro en que “mientras haya conflictos internacionales, la neutralidad seguirá teniendo futuro. La gran pregunta es cómo podemos utilizarla de forma provechosa para la paz”.