Cooperación internacional al desarrollo, axis del sistema

En 2021, el mundo celebró el sexagésimo  aniversario del nacimiento del sistema de cooperación internacional del Comité de Ayuda  al Desarrollo  (CAD) de la OCDE y, por su parte, la Cooperación Sur-Sur (SCC) reforzaba su trayectoria en el mundo de la ayuda al desarrollo, tan antigua como la de los países en desarrollo. El carácter de la celebración sin embargo, no sugiere la existencia de un régimen de cooperación al desarrollo verdaderamente global y funcional.

Desde sus diversas motivaciones, variedad de marcos normativos, modalidades —las remesas podrían superar la ayuda internacional al desarrollo (AID), o el ya común canal multi-bilateral—, hasta el protagonismo de los Proveedores del Sur (PS), amplitud de las ambiciosas metas globales, así como su estructura y operatización, la AID atraviesa transformaciones. Y aún más, su propia noción de cooperación al desarrollo y su distinción entre desarrollo global (como exigen los ODS) entrañan confusión.

Formulemos un resumen. Con el hito histórico de la agenda de la eficacia de la ayuda (Paris 2005) tanto potencias emergentes como donantes tradicionales acordaron armonizar, alinear principios, propósitos y prácticas. Se intentó que el “reparto de la carga” socializara a los no miembros del CAD, ahora llamados PS. Pero los “compromisos diferenciados” inmaterializados en México (2014) y Nairobi (2016), debilitaron la no universalmente aceptada Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo, creada en 2011 (Busan), confinándola a una plataforma de intercambio de información. Siguió una narrativa dominada por la “anomia”: Los agentes se comportan tomando posiciones de los demás, desafiando normas establecidas y ampliando conceptos existentes. Los del CAD comienzan a despojarse de sus clásicos comportamientos y acomodándose dentro de ciertas prácticas sureñas y, al retirarse, los PS rechazan las normas tradicionales sin proponer alternativas. ¡Difusión, fusión y confusión! Para ilustrarlo, en 2018 la primera ministra del Reino Unido (RU), en su discurso en Sudáfrica declaraba “la necesidad de garantizar que nuestro programa de ayuda funcione para el RU”. Lo que Mawdsley denomina “Southernisation” del desarrollo, práctica sureña de “mutuo beneficio” adoptada por un donante tradicional en base al interés nacional, ¿Es un riesgo a la prohibición de la ayuda ligada (tied-aid) del RU?

Estas ilustraciones derivan a otra: la CSS. ¿Dónde se dibuja el Sur en la era de la globalización?, ¿Cuál Sur? ¿Brasil, China o Cuba?, ¿se refiere a un estado de desarrollo común? O quizás al papel en el sistema internacional de compartir identidad, diseño institucional, discurso político... Sus principios, el de horizontalidad, por ejemplo, ¿Cómo se garantiza una relación “igualitaria” ante las posibles asimetrías de poder existente entre los socios? Como constructo social, la CSS es un instrumento inter-relacional flexible de intercambio de capacidades y recursos. No obstante, la institucionalización inmadura, heterogeneidad de mecanismos, fácil politización, la “condicionalidad”, no monetización de su ayuda e inclusive desacuerdos entre los PS, han imposibilitado evaluar su impacto. En Nairobi (2009), México (2014), Nairobi (2016) y BAPA+40 (2019) los PS constataron pendiente una estructura normativa.

¿Y los cada vez más países en “transición” o “graduados”? Luego de la última fase de la “transición” de la ayuda, se pasa a la graduación, que refiere al punto en el que un país ya no está incluido en la lista del CAD de países elegibles para la AOD. Esto implica un papel más protagónico como oferente, fortalecimiento la CSS, Cooperación Triangular (CTr), y búsqueda activa de fuentes dada la reducción de ayuda que significa el nuevo estatus. Durante el proceso de “transición” y “graduación” de la ayuda, ¿cuál es el plan estratégico para la planificación, coordinación y ejecución de la política de CI? Ante la reducción de flujos, ¿Cómo se garantiza que la ayuda al desarrollo se materialice?, ¿Qué tipos de programas con los donantes tradicionales se presentan durante esta fase? ¿Se debe crear una agencia de cooperación?

Ante tal confusión, propia de las transformaciones, la imposibilidad de responder a la creciente desconexión y ausente inter-operabilidad entre los agentes es impres­cindible analizar la CID desde un “sistema de políticas (policy) de desarrollo”, más allá de un conjunto de políticas. Como todo sistema, el CID es impredecible, multi-dimensional, político, pero sobre todo un proceso que requiere estructurarse para optimizar su resultado. Analizar la CID desde un “sistema de políticas de desarrollo” permite conocer el por qué el sistema cambia (las tendencias), cómo ocurren dichos cambios abordándolos desde la perspectivas estratégicas e institucionales, así como en qué se traducen estos cambios presentando instrumentos y actividades operacionales. Frente a medidas improvisadas, imprecisas, poco coherentes y enmarcadas solo en la solidaridad, este marco analítico ofrece un soporte sólido desde las “ideas” tanto explicativo y normativo para seguir apostando a la “ayuda”, que busca defenderse contra las parcialmente acertadas pero factuales críticas de Moyo y Easterly. Críticas que de haberse hecho la lectura correcta del «Informe  Pearson», el Punto Cuarto de  Truman y los análisis de Rosenstein-Rodan, antes de que el reduccionismo vinculara automáticamente la ayuda con el crecimiento y el mal interpretado “kick start” se convirtiera en un empeño funcional, y entonces no minaran la legitimidad de la ayuda.

A todo ello debe añadirse  que en un mundo cada vez más post-estatal, no tiene sentido una CID centrada en asociaciones estado-centro, sin tener en cuenta  a las personas y organizaciones de la  sociedad civil (CSO). Faltaría el toque centro-humano que intenta humanizar a las instituciones frente al “elefante blanco relleno de burocracia solapada”.

Sesenta años después la CID sobrevive a otra “fatiga de la ayuda”. Es un buen momento para apostar por los amplios programas con multi-actores (socios), canales e instrumentos. Los implacables paradigmas suponen también oportunidades para ensanchar el horizonte imaginario y crear “relatos” de procesos cooperativos, novedosos y diversificados. Solo recordar que el “desarrollo” es indisociable de la seguridad, política económica, movilización de ideas, recursos, voluntad política, evaluación de seguimiento —o más rigurosamente medible— instituciones y buena gobernanza; y la cooperación debe —en teoría— adaptarse a ellos.