Reformas del régimen pensiones: problemas y perspectivas

Los modelos de seguro social obligatorio en América Latina han tenido, tanto en el pasado como en el presente, grandes deficiencias de carácter administrativo y financiero, las cuales han limitado el desarrollo de estos; no obstante, eso no es óbice para que se plantee descarnadamente eliminar la equidad, solidaridad y subsidiaridad del modelo bismarckiano.

Con el advenimiento del proceso de globalización económica y con la implementación de las políticas neoliberales que promueven los organismos internacionales, han impulsado los objetivos económicos sobre los sociales. La acumulación de ello ha generado nuevos retos para los modelos de seguro social obligatorio de carácter público. Los retos tienen extremos diametralmente opuestos: por un lado, las reformas de tipo estructurales (RE), que reemplaza el sistema de capitalización colectivo (SCC), de los seguros sociales por el de capitalización plena individual (CPI) en donde la equidad colectiva es sustituida por una mal llamada equidad individual; por el otro, las reformas paramétricas no estructurales (RPNE), que aún mantiene el carácter público y solidario de los seguros sociales, pero disminuyen substancialmente los beneficios otorgados en el régimen de pensiones. En el tránsito entre estos dos extremos han surgido en algunos países modelos de híbridos donde prevalece el sistema público, de forma simultánea con el sistema privado.

Las reformas estructurales promulgan por un modelo sustitutivo, en donde el empleador deja de cotizar y por ende todo el financiamiento del seguro es por cuenta del trabajador. Y el papel del Estado se circunscribe en algunas oportunidades a establecer normas que regulan la gestión de las administradoras de pensiones, garantizar una pensión mínima y supervisar la gestión administrativa de las empresas administradoras de pensiones, (EAP). Estas reformas estructurales pueden darse de forma total (Chile, México, República Dominicana, El Salvador y Bolivia); de forma mixta (Uruguay, Costa Rica y Panamá), o mixto selectivo cuando se mantienen ambos sistemas (público y privado) y se permite elegir el privado (Perú, Colombia).

Los modelos híbridos (mixtos) están inspirados en la versión actualizada de estructuración de la seguridad social que recomendó el Banco Mundial (BM 2014): Envejecimiento sin crisis: política para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento. En dicho documento se recomienda el establecimiento de un modelo de pilares múltiple de la seguridad para el régimen de vejez, el cual consta de tres pilares: público, privado, facultativo.

El primer pilar, sistema público, mantiene la capitalización colectiva y por consiguiente el principio de solidaridad y de equidad. A su vez, mantiene el carácter obligatorio del aseguramiento. Este pilar esta coasegurado contra múltiples riesgos (recesión, bajo rendimiento de las inversiones, inflación), porque es respaldado por el poder de la imposición fiscal del gobierno y gestionado por el sector público.

En el segundo pilar, privado, es carácter obligatorio, pero está basado en la capitalización plena individual y es gestionado por empresas privadas. En este pilar tanto los asegurados como los empleadores contribuyen con un porcentaje fijo del salario del trabajador, a un fondo de inversión sujeto a reglamentación. Y al alcanzar la edad de retiro, el asegurado recibe una renta vitalicia o algún retiro gradual. Puede ser aplicado a un plan de ahorro personal o de ahorro ocupacional.

En el tercer pilar, facultativo, es de carácter opcional y está basado en la capitalización plena individual. Este pilar está a disposición de aquellas personas que deseen un monto de pensión superior a los que brindan los primeros dos primeros pilares. Su modalidad puede ser de ahorro personal o un plan ocupacional. Es gestionado por el sector privado.

En los dos últimos pilares de capitalización plena individual, el Banco Mundial propone que se ahorre y se invierta realmente en vez de utilizarlo en el pago de las pensiones en curso de pago, porque esto repercute en el crecimiento económico, propicia el desarrollo del mercado financiero, profundiza los mercados de capitales movilizando ahorro a largo plazo y asignándole un uso más productivo.

El pensamiento lineal de los organismos internacionales, sobre los beneficios que conllevan para la economía las privatizaciones de la seguridad social, ha sido cuestionado tanto por universidades, entre ellas la Universidad de Cambridge, como por el premio Nobel de Economía Joseph E. Stiglitz.

Hay que señalar que no se profundiza sobre cuáles son las necesarias condiciones institucionales previas a la apertura de los mercados de capitales, cuál va a ser el rol por desempeñar por parte del Estado o gobierno en la regulación de las empresas administradoras y pagadoras de pensiones y en aquellas que efectúen las inversiones financieras de los fondos; menos se señala la capacidad del Estado como responsable solidario de las malas inversiones que se realicen con los fondos de jubilación. Es decir, la cuestión de fondo lo constituye el divorcio del Estado como copartícipe de la seguridad social o su minimización como ente regulador y garante integral de los seguros sociales.

Transcurridos 10 años de la propuesta de los pilares múltiples, el Banco Mundial (2004) en 'Keeping the Promise of Old Age Income Security in Latin América', señala que no siempre se necesitan sistemas de ahorros obligatorios, pero donde estas existan, para mejorar la eficiencia del ahorro obligatorio, se deben (i) reducir los costos administrativos y las comisiones que estos implican para los afiliados, (ii) mejorar la gestión de riesgo en el ahorro, (iii) disminuir los aportes de los pobres y jóvenes, (iv) prestar más atención al pilar destinado a prevenir la pobreza en la vejez.

Las reformas paramétricas no estructurales son propiciadas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), y se han aplicado en países como España y Alemania. Las mismas tienden a mantener el carácter solidario de la seguridad social y, por lo tanto, el régimen de capitalización colectivo, desmejorando los beneficios ya otorgados dentro del contexto de los cambios demográficos y económicos que se presentan en las actuales circunstancias.

Los puntos de referencia para plantear una u otra reforma en los regímenes de pensiones se centra: en el permanente deterioro de la relación activos cotizantes versus la población pasiva protegida por la seguridad social, la existencia de insatisfacción en el monto de las pensiones percibidas, trámite lento de las prestaciones, baja productividad, alta burocracia, el descenso de la reserva como múltiplo de los egresos, el incremento del denominado déficit de caja y el advenimiento del déficit actuarial y las futuras tendencias demográficas que se presentan en cada país de la región.

En 40 años de reforma del régimen de pensiones en la región de América Latina se ha evidenciado que las reformas de tipo estructurales y reformas paramétricas no estructurales han sido incapaces de ampliar la cobertura, aun persiste un alto porcentaje de la población que permanece excluida de la seguridad social, tales como los trabajadores del sector informal de la economía, la población indígena, los trabajadores independientes y ciertos sectores de trabajadores rurales.

En los países donde se introdujo la capitalización plena individual se elevaron las tasas de contribución para cubrir los riesgos de aseguramiento y exacerbación de costos por concepto de pago de comisiones por la administración de los fondos de pensiones y disminuir el monto futuro de las pensiones.

Estas medidas neoliberales han empeorado dramáticamente las condiciones materiales de vida de la población (altos niveles de desempleo, expansión del sector informal de la economía, aumento de los niveles de pobreza, incremento de la pobreza extrema). En ese sentido, antes de propiciar privatizaciones, los Estados deben ser responsables en cumplir con su objetivo de preservar la salud, la educación y garantizarle a la población trabajadora su derecho a la seguridad social.

El autor es economista actuario y docente universitario.

Pensamiento Social (Pesoc) está conformado por un grupo de profesionales de las ciencias sociales que, a través de sus aportes, buscan impulsar y satisfacer necesidades en el conocimiento de estas disciplinas.

Su propósito es presentar a la población temas de análisis sobre los principales problemas que la aquejan, y contribuir con las estrategias de programas de solución.