Desarrollo urbano: el caso de las áreas revertidas y su normativa

La reversión de las tierras de la antigua Zona del Canal a manos panameñas representó la integración de un enorme activo para la República y ciudad de Panamá, que ha terminado siendo un campo fértil para el desarrollo inmobiliario de real estate. El atractivo para el sector y la valorización inmobiliaria están ligados no solo a la ubicación estratégica de estas tierras –próximas al Canal y la infraestructura logística de mayor importancia de la región–, sino también a que su historia, además del diseño arquitectónico y urbanístico, le confiere características particulares que potencian su valor como bienes de inversión.

Desde el punto de vista histórico, la construcción del Canal, la implantación de la Zona del Canal y la conformación de un gobierno permanente que atendiera los asuntos de este territorio conllevó también la expulsión de la población nativa y de trabajadores afrodescendientes a partir de 1912. Esta nueva configuración permitió que el Estado se convirtiera en el dueño de toda la tierra y que se eliminara la propiedad privada dentro de la antigua Zona.

A partir de aquí, y como lo describe Eduardo Tejeira- Davis en su artículo 'Arquitectura del Canal de Panamá: colonialismo, sincretismo y adaptación al trópico', “se estableció una política clara de ocupación de tierra con un número reducido de asentamientos definitivos, cada uno con funciones específicas”.

Para darle forma a la ocupación de este territorio se incorporan al proceso de diseño de las edificaciones, de las poblaciones y del paisajismo en general de la Zona, arquitectos profesionales formados de la L´école des Beaux-Arts de París, quienes imprimirían los aspectos de ciudad jardín al diseño de la Zona. Tejeira -Davis continúa señalando que, “el concepto urbanístico resultante, tanto para las áreas civiles como militares, puede ser descrito como suburbano de muy baja densidad”.

La estructura urbana y características arquitectónicas del territorio que sería devuelto a Panamá surge como resultado del proceso anteriormente descrito. La normativa de ordenamiento territorial y urbanística que se desarrolló para las áreas revertidas buscaba proteger los aspectos arquitectónicos, paisajísticos y los recursos naturales que se integraban al desarrollo urbano de las ciudades de Panamá y Colón, de un proceso de crecimiento urbano a lo panameño, que se entendía como desordenado, acelerado y caótico.

Con esta intención se promulga la Ley 21 de 2 de julio de 1997, que aprueba el plan regional y el plan general de uso, conservación y desarrollo del área del Canal y la Resolución 139-2000, por la cual se aprueban normas especiales para mantener el carácter de ciudad jardín en la región interoceánica. En un principio, el plan general debía tener un período de vigencia de 25 años, que finalizó el año pasado, en 2022. La normativa de ciudad jardín, por otro lado, debía ser revisada cada cinco años.

En lo que respecta al plan regional y general, el mismo establecía que “los planes de usos de suelo constituyen el compendio de información ordenada, coherente y científica, mediante los cuales se determinan las diferentes categorías de usos de suelo de la región interoceánica”.

En lo que respecta a los cambios de uso de suelo que pudiesen ser necesarios en este plan, la ley establece que la “Autoridad de la Región de Interoceánica (ARI), conjuntamente con el Ministerio de Vivienda (Mivi), como organismo rector del desarrollo urbano, podrá variar las categorías de ordenamiento territorial contenidas en el plan regional y en el plan general, previa consulta con la comisión de Asuntos del Canal de la Asamblea Legislativa”.

En lo que respecta a la norma de ciudad jardín, la misma define este concepto como, “una serie de comunidades autónomas donde las tres funciones básicas, habitar, trabajar y recrearse armonizan con las áreas verdes boscosas, combinando las casas, otras edificaciones y avenidas con árboles en hileras y jardines”. Esta norma se aplicaría en las áreas urbanas de las regiones identificadas en el plan regional y general de la región interoceánica, y en los sectores de planificación identificados en el plan metropolitano. En otras palabras, en todo el territorio que comprendía la antigua Zona del Canal.

La normativa de ciudad jardín tiene entre sus objetivos, “definir los parámetros requeridos para la conservación de las características ambientales, arquitectónicas e históricas en el proceso de urbanización de los diferentes sectores de esta región, adoptando para ello el concepto de ciudad jardín como criterio director de las actividades de planeamiento, construcción y mantenimiento de edificaciones nuevas y mejoras a las existentes”.

Luego de 23 años de la plena devolución de las áreas revertidas a administración panameña, la heterogeneidad en las características demográficas, económicas y urbanísticas que se observan en el desarrollo de corregimientos como Ancón, dejan entrever que el cumplimiento de lo establecido en ambas normas ha sido limitado. La coexistencia de entornos urbanos tan disímiles como Albrook o Clayton, junto a áreas de alta densidad como Condado del Rey y sectores de desarrollo informal como el existente en las proximidades de cerro Patacón, dan testimonio de los vacíos y las limitaciones que se han dado en el cumplimiento de las normas urbanas.

Una cuestión que se hace evidente es que en estas normas se hacía necesaria una diferenciación más clara a nivel de planificación del desarrollo urbano, respecto a los tres territorios que coexistían en la antigua Zona en la actualidad. Por un lado, las tierras ya desarrolladas previo a la devolución a manos panameñas; en segundo lugar, las tierras sin desarrollo urbano antes de la reversión –y que han sido construidas bajo normas de alta densidad o bajo un modelo suburbano entre 2000 y la actualidad–, y, por último, las tierras necesarias para la operación y funcionamiento del entramado logístico que forma parte del aprovechamiento de la posición geográfica y del Canal de Panamá.

A partir de esta diferenciación, se requiere la generación de un plan que no defina solo usos de suelo o normas constructivas, sino también cuál será la visión y el futuro de cada uno de estos sectores, y cuáles serán las inversiones e incentivos sobre los cuales se construirá esta visión. En la actualidad hay vacíos y necesidades importantes que deben ser resueltas desde la planificación urbana y territorial. Estos vacíos están relacionados con aspectos como el reequilibrio de la oferta de vivienda –que en la actualidad atiende solo al sector de altos ingresos–, la protección efectiva y taxativa de los bienes con valor histórico, arquitectónico y patrimonial, así como la definición de las áreas de valor estratégico que deben ser preservadas para el fortalecimiento de la plataforma de servicios logísticos que forma parte del Canal de Panamá.