El canal seco de Panamá

Un canal seco exige más que la capacidad de mover carga de un océano a otro, ya sea con o sin infraestructura, con burros, ferrocarriles o camiones.

Para su formalización en las cadenas del comercio internacional, éste requiere la participación de entidades gubernamentales como Aduanas y la Secretaría Logística, del sector privado y, además, de un entendimiento de los distintos tipos de movimientos de carga y sus cadenas de suministro.

Panamá siempre ha jugado un papel protagónico en el comercio internacional, facilitando el intercambio de mercancías entre los océanos y contribuyendo al desarrollo económico global desde siglo XVI.

Sin embargo, para efectos del desarrollo del comercio internacional reciente, un canal seco está ligado a estrictas regulaciones aduaneras que definen el estatus de la mercancía que se mueve a través del mismo.

La Autoridad Nacional de Aduanas se creó mediante el decreto ley No. 1 del 13 de febrero de 2008, el cual también definió la división del territorio aduanero nacional entre zonas primarias, o aquellas donde se realizan actividades para el comercio internacional, y zonas secundarias o aquellas que comprenden los lugares de acceso a las zonas primarias. Estas incluyen las vías de comunicación y el resto del territorio aduanero. Para efectos de aduanas, estas zonas no coinciden con la división geográfica nacional. Pero, para Panamá y su conglomerado logístico, hay dos definiciones aduaneras a considerar: las de operaciones de tránsito y las de transbordo.

Por un lado, según el Código Aduanero, un tránsito de mercancías es el transporte de mercancías a través de un territorio donde éstas permanecen a bordo del medio de transporte original (Canal de Panamá, transporte de carga por Tocumen, transporte de carga desde Centroamérica). Por otro lado, un transbordo de mercancías se realiza cuando la mercancía cambia de modo de transporte, tornándose, por ejemplo, de unimodal, a multimodal.

En ambos casos, la Aduana y otras instituciones gubernamentales, como el Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario y el Ministerio de Salud coordinan distintas acciones para asegurar la carga en términos de integridad y seguridad de no-alteración, pago de aranceles (de ser necesario) y requisitos sanitarios y fitosanitarios.

Estas regulaciones se han mantenido firmes desde el establecimiento de la Autoridad de Aduanas, y permitieron atender las necesidades del comercio de Panamá a nivel internacional y local, pero no hacen diferenciación entre la carga en tránsito o la de transbordo y esto ha planteado un reto para el desarrollo de la logística nacional, ya que combina dos actividades diferentes bajo un mismo paraguas.

En 2013, Panamá se incorporó al Subsistema de Integración Económica Centroamericana, adoptando las normas regionales suscritas en 1984 y sus diferentes modificaciones. Este subsistema contiene el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, constituido por el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), establecido en 1963, con posteriores reformas. No obstante, Panamá dejó espacios para modificaciones posteriores, debido a que el resto de la región carecía de operaciones de transbordo.

En 2016, con la apertura del Canal Ampliado, se aprueba el Decreto de Gabinete No. 12, que declara zona única primaria de jurisdicción especial el área comprendida por los puertos terminales del Canal de Panamá en el sector Pacífico y los ubicados en el sector Atlántico, además de los puertos marítimos en la provincia de Colón habilitados para el comercio exterior y el ferrocarril, y de esta manera, quedó marcado, de una manera general y muy limitada, lo que más tarde se elevaría a nivel de Canal Seco.

El 13 de marzo de 2024, el gobierno de Panamá aprobó la creación del Canal Seco Multimodal de Transbordo de Mercancías de Panamá denominado Omar Torrijos Herrera, y el 18 de marzo se publicaron en la Gaceta Oficial el decreto número 12, que modifica parte del decreto del 2016, ampliando la definición de zona primaria y el decreto número13, que oficializa la creación del Canal Seco.

Este hecho es un gran avance para el conglomerado logístico nacional, pues le permite responder a las necesidades inmediatas y futuras de la ruta por Panamá, manteniéndola competitiva ante los retos del cambio climático y las amenazas regionales.

El nuevo canal seco apoya la evolución del conglomerado logístico nacional creando un marco legal para el establecimiento de canales secos para el transbordo en la república, y efectuando una separación entre la carga en tránsito y la de transbordo, lo que apunta a mantener la competitividad del conglomerado, reduciendo así los costos logísticos para el transbordo de carga.

Panamá carecía de un marco de referencia aduanero flexible que permitiera establecer zonas primarias o canales secos que potencien su ventaja competitiva. Con el rápido surgimiento del conglomerado logístico nacional apoyado en el proceso de globalización y la visión de los panameños que trabajaron en la ampliación del Canal, el negocio de transbordo avanzó rápidamente, pero estaba limitado a lo definido en 2016. Este nuevo decreto permite a la Autoridad de Aduanas establecer nuevas zonas primarias en la medida en que se desarrollen nuevos proyectos de canales secos en el país como el de Barú-Bocas y el de Aguadulce-Icacal, entre otros.

Este decreto estimulará el desarrollo de operaciones de transbordo a nivel nacional, aumentando la capacidad de construir polos de desarrollo fuera de la zona canalera. Además, permite la ampliación de la zona existente para incluir nuevas rutas y zonas como el Corredor Sur, los aeropuertos, los puertos de PSA y el corredor del Canal y permitirá mayor integración entre los actores logísticos de la carga internacional multi-modal.

El decreto establece una separación entre la carga en tránsito y la de transbordo, lo que apunta a mantener la competitividad del conglomerado, reduciendo los costos logísticos para el transbordo de carga.

La carga en tránsito la constituye un traslado de cargamentos entre dos recintos aduaneros en una zona primaria y conlleva varios procesos aduaneros, mientras que la carga de transbordo es un movimiento de la carga dentro de una misma zona primaria y, para efectos aduaneros, los cargamentos no entran a la República de Panamá. Este había sido un reto importante ya que, sin esta diferenciación, ambos movimientos requerían seguir los mismos procedimientos que no eran necesarios para el transbordo y que, en ocasiones, podrían requerir referencias de hasta 23 instituciones involucradas. Esta nueva designación reduce el papeleo de los contenedores en transbordo, aumentando la velocidad del despacho y reduciendo el costo del movimiento.

El decreto apoya la ruta del Canal, manteniéndola competitiva ante su tope de capacidad y afectaciones por el cambio climático, además de alternativas más baratas que pueden ofrecer otros países a las empresas navieras.

A pesar de la ampliación del Canal en 2016, el inesperado incremento en el comercio internacional ha colocado presión en la capacidad de la vía acuática. Aunque esto ha sido positivo para Panamá, el eventual arribo a este límite se traduce en un aumento de tiempo de espera y, consecuentemente, en una reducción en la competitividad del conglomerado nacional. Por otro lado, las afectaciones negativas que ha tenido la ruta por el cambio climático también le reducen su competitividad, y han impulsado el desarrollo de canales secos desde México hasta Chile y Brasil.

El decreto es un paso importante para el desarrollo logístico nacional que impulsará la eficiencia. Además, Panamá también carecía de regulaciones que diferenciaran la carga de transbordo de la carga en tránsito. Parte de esto se debía al rezago en la percepción de la importancia de la logística, y la confusión entre la logística de carga internacional que maneja el conglomerado logístico y la logística de carga internacional que se mueve localmente. En la primera, la carga pasa por Panamá realizando operaciones de transbordo, mientras que en la segunda, la carga entra a la Zona Libre y al país, para su distribución regional y local, respectivamente.

Con este decreto, se podrán establecer nuevos marcos de regulación que se ajusten ya sea con respecto al tránsito o al transbordo, eliminando varios obstáculos existentes que encarecen las operaciones.

Otros aspectos importantes es que éste estimulará la modernización pendiente en el sector de transporte terrestre por la inclusión de procesos digitales y tecnológicos, de manera que como ya somos centro marítimo y aéreo, y teniendo un ferrocarril eficiente, esta iniciativa cierra el círculo de modos de transporte, convirtiendo a Panamá en un verdadero conglomerado intermodal capaz de responder a las necesidades de la logística internacional. Pero esto es un primer paso.

Además de los beneficios marcados anteriormente, el nuevo marco regulatorio agilizará la digitalización de procesos, facilitando la integración de la carga internacional en el conglomerado logístico nacional. Para poder digitalizar en el modelo logístico panameño había que tener una base legal sólida que hiciera la diferenciación entre el transbordo y el tránsito.

Inevitablemente, un sector logístico más competitivo también brindaría demanda agregada para la formación y la educación continua, teniendo un efecto indirecto, pero notable para potenciar al recurso más importante que puede tener un país: el humano.

Así, el establecimiento del Canal Seco Omar Torrijos Herrera, producto del esfuerzo entre el gobierno y el sector privado, además de ser un hito en la logística nacional, es un gran avance para el conglomerado logístico nacional que apunta a mantener la competitividad de Panamá en este y los años venideros.

El autor es economista