Los planes de ordenamiento territorial: oportunidades, crisis y oportunismos ante los desafíos urbanos

Desde diferentes tribunas, medios de comunicación, autoridades y sociedad civil organizada pregonan, sin discusión, que se necesita la planificación en materia urbanística, en ausencia de herramientas de ordenación y mecanismos de control del desarrollo. Ante esta coyuntura surge casi como un clamor popular la elaboración de un Plan de ordenamiento territorial (POT), en sus correspondientes escalas regionales y municipales. Esto puede resultar también contradictorio pues algunos centros urbanos, de hecho, tienen un POT aprobado. Tal es el caso de la ciudad de David o los corregimientos de Las Mañanitas, Tocumen y la 24 de Diciembre. ¿Por qué entonces, aún con planes maestros, parecen tan poco planificadas?  ¿Por qué los POT en Panamá están resultando bastante ineficaces para guiar el desarrollo?

Los planes de ordenamiento territorial están amparados en la Ley 14 del 21 de abril de 2015 que reglamenta el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano. También la Ley 37 de 2009 sobre la descentralización de la administración pública.  En un reciente informe publicado en junio de 2023 por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) titulado “Sistemas de ordenamiento territorial en América Latina y el Caribe”, sus autores Diego Arcia, Augusto Pinto y León Espinosa, sobre el caso de Panamá describen “los desafíos por la fragmentación normativa e institucional y la débil capacidad de implementación en las entidades territoriales locales”. Agregan también que “en las normas tampoco se distingue fácilmente los mecanismos de coordinación, complementariedad e integración entre los instrumentos que regulan el ordenamiento territorial para el desarrollo urbano, ambiental y estratégico”.

Y es que los municipios tienen muy poca o nula injerencia y capacidad de decisión sobre la administración de los servicios e infraestructura pública, la columna vertebral para el funcionamiento urbano.  Los servicios de agua potable, el alumbrado eléctrico, la construcción y mantenimiento de calles y aceras, el trazado vial, el acueducto sanitario y de aguas pluviales, la recolección de los desechos sólidos, el tránsito, transporte y la movilidad urbana, el arbolado, la vivienda pública, las instalaciones deportivas; son todos administrados por las instituciones del gobierno central como Idaan, MOP, Aaud, ATTT, Ensa/Etesa, Anam, Miviot, Pandeportes etc.  Incluso en funciones municipales intrínsecas como la administración de los parques urbanos, en el caso de la ciudad de Panamá: parque Omar, la cinta costera y la calzada de Amador o el parque Santiago Apóstol de la ciudad de Santiago, son gerenciados por el Despacho de la Primera Dama, el MOP y Pandeportes, respectivamente.

El POT se estructura en dos grandes partes: un extenso diagnóstico que acaba en unos lineamientos sectoriales y unas conclusiones finales, además de unas tablas con códigos de edificación relacionados a un mapa: la zonificación. En este caso es el dictamen de las normas urbanísticas para obras de parcelación, urbanización y edificación; en su permisividad o no, asignado en los códigos de zonificación, relacionado al mercado inmobiliario y la explotación del suelo.

Cuando se realizan estos planes, los consultores invitan a las instituciones como parte del protocolo formal y de los requisitos de participación ciudadana que ordena la ley. Sin embargo, es una falacia que los programas y dictámenes mencionados en el POT, una vez sean aprobados, son vinculantes sobre cada una las instituciones del gobierno central (nacional o provincial) dónde realizar las inversiones, cuál es el orden o prioridad, cuándo hacerlas, en qué grado. El POT está, de entrada, excluido de esta fundamental conversación.  Los programas y proyectos son solo una lista de deseos, una letra muerta con un valor asignado.

Fragilidades de carácter estructural persisten como la ausencia de un catastro urbano actualizado, moderno, digitalizado y fácil de acceder de los poblados urbanos. Este es el tablero de las fincas, privadas y públicas sobre las que actúa la zonificación impuesta que permitirá o restringirá la urbanización, definirá el uso de suelo, el tipo de edificación, su densidad, etc., donde muchas veces se reduce a unas grandes manchas.

Existe igual la carencia de datos actualizados disponibles al servicio de la planificación que permita conocer y dar seguimiento al pulso de los centros urbanos. Cada día se agregan capas de redes e información digital que cubren el espacio urbano, como nuevas tendencias al estudio del entorno construido para reflejar de manera científica la evidencia emergente. Lo contrario a la común utilización de enfoques subjetivos y estándares técnicos obsoletos y desactualizados: la vieja escuela.

La aprobación, modificación, alteración, vigencia y derogación de estos planes también se vuelve un campo de batalla dentro de la administración pública, que adquiere matices políticos. Algunos de los que  están sentados como autoridades provienen o representan intereses de diversos sectores empresariales, comerciales, gremiales o profesionales; de los donantes de las campañas políticas; como medio de influencia además de acceso al erario público.  Luchan por entrar al sector público para desde allí flexibilizar y alterar normas para beneficios e intereses privados o personales.

El costo para la elaboración de un POT en Panamá es alto y es básicamente el pago de servicios profesionales para la elaboración de informes que se entregan a la contraparte gubernamental, ya sea del gobierno central (Miviot) o alcaldicio. Para la elaboración del POT se organiza una licitación donde participan consultores externos y profesionales asociados en consorcios privados formados por un equipo multidisciplinar de geógrafos, planificadores urbanos, economistas, sociólogos e ingenieros especialistas en infraestructura pública y medio ambiente. Los arquitectos únicamente participan cuando son especialistas en urbanismo o planificación urbana. La supuesta razón de esto es debido a la ¨debilidad institucional¨ de los municipios locales en contratar planificadores urbanos dentro de cada uno de los gobiernos locales para su elaboración, junto a la comunidad, a través de mecanismos de participación ciudadana. El alto costo de estos contratos ha mermado también que más comunidades tengan un POT. A diferencia de la obra pública, donde se invierte en compra de materiales, mano de obra y se verifica o no la calidad del producto o el bien; los resultados de estos ejercicios son a menudo bastante inciertos al carecer de mecanismos efectivos de medición de resultados.

En resumen, las razones críticas de la ineficacia de los planes maestros se deben a las debilidades inherentes a los propios POT; la desconexión entre la planificación espacial, los planes sectoriales o de infraestructura y las decisiones de planificación presupuestaria y de inversión. La falta de coordinación entre agencias clave, controles de desarrollo ineficaces o inexistentes; normas y reglamentos de planificación poco realistas; y capacidad y recursos limitados para la aplicación. Por tanto, es necesario el fortalecimiento institucional de los municipios, devolver el papel técnico que merece la profesionalización municipal en urbanismo y planificación urbana, así como una revisión de la organización y funcionamiento del Estado ante la descentralización en vista de la urgencia de planificar el entorno construido y poder brindar servicios urbanos que mejoren la calidad de vida de la población y en consecuencia el desarrollo real y efectivo de los centros urbanos del país.