De la ciudad al territorio

El marco normativo e institucional de los procesos de urbanismo y planificación hacia el Ordenamiento Territorial ha ido cambiando en los últimos ochenta años. El jueves 19 de enero, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial celebró un foro de urbanismo con ponencias de distintos actores y expertos. Entre ellas se presentó el más reciente libro del profesor Hugo Rosales: Rearquitectura de las normas de desarrollo urbano. A inicios de febrero, para el aniversario 17 de la Ley No. 6 de 2006 el autor del libro publicó un artículo con un breve resumen de su diagnóstico y recomendaciones en la materia, al que días después el colega Álvaro Uribe se sumó con algunos puntos de vista e informaciones complementarios. Tanto Rosales como Uribe son especialistas y tienen amplia experiencia en el urbanismo y planificación en el sector público, privado y académico. Aprovecho este marco para insertar algunas consideraciones.

Una de las ventajas de considerar un marco de tiempo de 80 años en una cronología del marco técnico, legal e institucional, pasando del desarrollo urbano al ordenamiento territorial, es que los representantes de distintas administraciones a lo largo del tiempo no deben sentirse señalados. Se busca dialogar sobre lo que se ha hecho y dejado de hacer en casi un siglo, por todas las autoridades responsables. Cuando se encuentran errores, omisiones o inconsistencias en una norma, es frecuente ver que se culpe a sus autores. La experiencia demuestra que no es fácil, aun con las mejores intenciones, elaborar instrumentos jurídicos y que los errores es más fácil verlos, después de los hechos, cuando se ha aprobado la norma y se presentan casos de aplicación, no se anticiparon.

En 1941 se promulgó, con la Ley No. 78, la primera reglamentación de urbanizaciones. La estructura normativa es similar al de posteriores Reglamentos Nacionales de Urbanización, el más reciente es de 2021. Los procesos de urbanizar grandes parcelas implican dividirlas en zonas, compuestas por distintos lotes, a partir de una estructura de vías comunicantes. Los reglamentos de urbanización se estructuran para condicionar estos atributos según el caso: la proporción de terreno que se debe dedicar a distintos usos; las características que deben tener los tipos de vías; las condiciones para los lotes; los servicios públicos y el equipamiento públicos. En la Ley 71 de 1941 se estableció por primera vez los porcentajes de áreas de los terrenos que debían ser cedidos al Gobierno Nacional “para ser destinado a calles y avenidas, parques y edificios públicos”. Este concepto de cesiones obligatorias de terreno se mantiene vigente hasta el presente, aunque los porcentajes han disminuido significativamente. Esta norma estaba vigente cuando se urbanizaron barrios emblemáticos a finales de la década de 1940, como, por ejemplo, El Cangrejo y Betania. Su Artículo 15 dispuso que: “La altura admisible de los edificios dependerá del ancho de la vía en las siguientes proporciones: la altura no podrá ser mayor de: 1. Dos veces el ancho de la calle, en las zonas comerciales; 2. Una vez el ancho -de la calle- en las demás zonas”; en el artículo se estableció la referencia para anchos de calles, condiciones para lotes en esquina y permitió excepciones a lotes con frente hacia parques o plazas públicas, siempre que las autorizara el Ministerio de salubridad y obras públicas.

En 1953 se fundó el Instituto de Vivienda y Urbanismo (IVU) que promovía la construcción de vivienda pública en las principales ciudades del país y a través de Cooperativas. El IVU sistematizó más aún los esfuerzos previos del Instituto de Fomento Económico y proyectos del Banco de Urbanización y Rehabilitación (BUR), que construyó vivienda pública de alquiler con fondos de la Caja del Seguro Social.

En 1965, con el primer Documento Gráfico de Zonificación, se presenta la primera normativa de zonificación, que entraba en mayor detalle de las condiciones para construcción en predios individuales. Se incluyó una mayor variedad de categorías, que las muy generales de la ley No. 78 y un plano indicando dónde aplicaban las distintas normas. A diferencia de un plan, un documento gráfico no indica cuánta capacidad adicional de construcción y de población proyectada está permitiendo, con qué intenciones, cuáles dinámicas urbanas quiere fomentar o evitar, y qué inversiones serán necesarias, solo indica qué se puede construir y dónde. Después de esta publicación, las normas de zonificación de la ciudad de Panamá se publicaban como tales y por separado de los reglamentos de urbanización. Las normas de 1965 establecían alturas máximas. En las normas residenciales especiales y unifamiliares había alturas permitidas de Planta Baja, en algunos casos con uno o hasta dos altos. En las normas residenciales multifamiliares, en todos los casos la altura máxima permitida era el ancho de la vía más el 'retiro del frente del lote' -es decir, la distancia entre la línea de propiedad y la construcción- lo que hoy llamamos línea de construcción y que se establecía en el plano de urbanización. Estas líneas de construcción, hoy por hoy, se establecen en un documento gráfico especial para ellas y los anchos de vía, que llamamos 'servidumbre'. Es importante hacer dos observaciones: 1) la altura permitida en estas nuevas normas era en muchos casos menor que en la Ley No. 78, particularmente en las normas comerciales; y 2) se establecían posibles excepciones, siempre y cuando las aprobara la Junta de Planificación. Es conocido que las excepciones tienden a hacerse regla.

En 1973, durante la dictadura militar, se crea el Ministerio de Vivienda, que remplaza al IVU, restando la palabra urbanismo del nombre de la institución, tal vez porque se refiere a temas alejados de la comprensión de las masas y mantiene en su nombre la vivienda, de mayor utilidad populista.

En las siguientes versiones del 'Documento gráficos de zonificación', de 1979 y 1984, respectivamente, en las primeras páginas aparecen normas de zonificación, pero muy escuetas, no mencionan dimensiones mínimas de los lotes, línea de construcción, porcentajes de ocupación o similares, pero sí la densidad. Se puede pensar que se usaban así con esa estructura normativa 'resumida' y a partir de ello se revisaban los proyectos. Al no mencionar las restricciones de alturas de las normas, tal vez estas se eliminaban 'de hecho', y quedaban controladas indirectamente por la densidad permitida de viviendas, pero este concepto no aparece explícitamente en alguna normativa oficial hasta 1983 en la Resolución Ministerial 150 del Mivi para la modificación y actualización del documento denominado 'Normas de desarrollo urbano para la Ciudad de Panamá'. El último documento Gráfico de Zonificación impreso fue el de 2004. Hoy en día los documentos gráficos se publican y actualizan en la web de la institución.

Siguieron, así las cosas, y ya en el siglo XXI, hace casi veinte años, en febrero de 2004 la Corte Suprema de Justicia (CSJ) falló que las disposiciones de la Ley No. 78 de 1941 no habían sido derogadas y estaban vigentes. Los errores técnicos en la norma modificatoria quedaron expuestos, se necesitaba una nueva ley y la CSJ dio un plazo de dos meses al Ministerio de Vivienda para tener una respuesta.

He oído decir una expresión: “cuando haga crisis, lo atenderán”; dos años después del fallo de la Corte Suprema de Justicia en 2004 que declaraba vigente la Ley 78 de 1941 el Ministerio de Vivienda promulgó la Ley No. 6 de 2006, de Ordenamiento Territorial.

Luego, en 2009, con la Ley No. 61, se reorganizó el Ministerio de Vivienda creando el viceministerio de Ordenamiento Territorial, concepto que se añadió su nombre. La Dirección de Desarrollo Urbano se elevó al nivel de Viceministerio y se le cambió el nombre a de Ordenamiento Territorial. Esta ley y su reglamentación enmarcan el Ordenamiento Territorial, delineando competencias y estableciendo los tipos de planes y, su periodicidad, ámbitos de aplicación, los instrumentos jurídicos que los deben formalizar y los contenidos que deben tener.

En su artículo 'Un año más de la Ley de Ordenamiento Territorial', de 5 de febrero del año en curso en la Decana, Hugo Rosales pregunta, ¿se han resuelto los problemas de las normas de zonificación y de los reglamentos de urbanización? Y considera que haber diseñado una ley de escala regional-territorial, para enfrentar un problema de uso del suelo y edificación a escala urbana, es como “querer arreglar un reloj con una retroexcavadora”. Comenta también que la propia Ley No. 6 establece que debe revisarse cada cinco años y lleva 17 estando vigente y sin revisión hasta febrero de este año.

Álvaro Uribe, en su artículo 'El urbanismo en Panamá: entre tirios y troyanos, del 8 de febrero, añade a la cronología que, en 2019, con la resolución ministerial 32, el Miviot modificó el cálculo de la densidad de población. Con ello lograba que, en 50 años la capacidad de construcción permitida en una parcela se duplicara.

Propone Rosales, en su artículo, lo siguiente para mejorar el marco legal: a) tener en la norma un enfoque más directo y detallado para los planes; b) habilitar el uso de planes de zonificación para desarrollos públicos y privados, sin requerir un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y no bajo la figura de los Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT); y c) tipificar los cambios de zonificación de manera que estos no se hagan por lotes individuales. Apoyo estas tres propuestas.

En mi punto de vista encuentro positivo que se haya establecido un marco legal para instrumentos de ordenamiento de distintas escalas. Sin embargo, estoy de acuerdo con Rosales y Uribe en que muchas de las dificultades de escala urbana que la Ley No. 6 buscaba resolver no se han resuelto y que, en el tiempo desde su promulgación, se han presentado nuevas dificultades. Es decir, para terminar de pasar de la ciudad al territorio, debemos resolver mejor los problemas de escala urbana.

Los marcos legales maduros para el ordenamiento territorial abarcan no solo instrumentos de ordenamiento, sino también otros de gestión y financiamiento del desarrollo territorial y urbano, tema que da para otro artículo y mucho más.

En el gremio profesional se han elaborado propuestas para un código de construcción unificado, propongo también compendiar la normativa de ordenamiento territorial.

Por último, el libro Rearquitectura de las normas de desarrollo urbano, del profesor Hugo Rosales está por publicarse y planteará la tarea de revisarlo y poder entablar un diálogo sobre sus análisis y propuestas para el futuro desarrollo del país.