Ciudad de la Salud, un proyecto sin objetivo claro y sin planificación

La estructura de la Caja de Seguro Social (CSS) no estaba preparada para gestionar el complejo millonario proyecto de la Ciudad de la Salud (CDS) porque no contaba con la organización y planificación para poder dar seguimiento y responsabilidad a quienes debían responder por las diferentes ejecuciones.

Lo anterior se desprende de un estudio efectuado por un grupo de técnicos de la Oficina de Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) efectuada en junio de 2016 a petición de la Secretaría de Metas de la Presidencia, sin embargo, cobra vigencia momentos en que hay un litigio legal en la esfera internacional entre el contratista, Fomento Construcciones y Contratas (FCC), y la entidad de salud.

Independientemente de lo anterior, los especialistas hallaron graves falencias que ponían en riesgo el proyecto, a pesar de que representaba una oportunidad única para desarrollar un moderno proceso de planificación de los recursos institucionales. De hecho, previeron, sin equívoco, que la obra no estaría lista para la fecha de entrega pactada, diciembre de 2018, por no contar con instrumentos esenciales, básicos en la planificación y desarrollo de una obra de más de $570 millones, útiles para dar seguimiento, organización, cambios y rendición de cuentas.

Entre las falencias que evidenciaron los especialistas enumeraron la falta de una Unidad Ejecutora dedicada. Es decir, una estructura temporaria y multidisciplinaria, cuyos integrantes se dediquen a tiempo completo al proyecto, con autoridad suficiente para coordinar y gestionar a nivel operativo. Esta unidad requiere del respaldo de una Junta de Proyecto capaz de tomar decisiones fluidas para avanzar, siempre como norte el proyecto acordado.

Además, se percataron de la ausencia de un Plan de Inversión, que sirva como guía para el desarrollo del proyecto. Sin esta herramienta y sin un control de los costos de inversión y funcionamiento representaría un riesgo grande para el uso de los fondos públicos.

Todo parecía enfocarse únicamente en la infraestructura 220 mil metros cuadrados con una inversión millonaria, pero dejando de lado el objetivo principal de la misma y otros factores sumamente importantes como el equipamiento, recurso humano y modelo de gestión una vez puesta en marcha la CDS.

Sin lo anterior, la UNOPS dificultó que el proyecto fuera inaugurado en la fecha prevista, porque entre otras falencias ya descritas, tampoco se contaba con un cronograma general que abarque los componentes y la infraestructura, además de su relación con recursos humanos y equipamiento con la construcción de la obra.

La CSS concibió un contrato tipo "llave en mano" a FCC que incluía el diseño, construcción, equipo médico, mobiliario y el financiamiento de la obra. La CSS contrató a la empresa Prointec para los trabajos de inspección y control de la obra. Posteriormente, la entidad realizó un cambio en la modalidad del contrato, pasando del tipo "llave en mano" a un contrato de suma alzada, eliminando sólo el componente financiero de la obra.

En este sentido, advirtieron puntos críticos en la evolución del contrato, ya que en la modalidad de llave en mano, que comprende diseño, pasa a un contrato sin un diseño que defina lo que queda incluido y lo que no, por tanto, advirtieron sobre los problemas de interpretación que causaría a la postre. Aunado a esto, detectaron una conflictividad en lo referente al equipamiento, sin diseño, sin plan funcional, sin definición de actividades y servicios, y sin especificaciones. Especialmente cuando se fusionan los componentes estructurales y la provisión de equipamiento, “aunado a que se trata de una constructora no especialista en adquisición, suministro, instalación, entrenamiento, mantenimiento y logística inversa de equipos médicos y de tecnología de última generación”, se lee en el informe.

En cuanto al equipamiento notaron que el listado de items no estaba completo. Sobre la marcha sufrió variaciones hasta llegar a la versión en la que los especialistas enumeraron lo necesario para el funcionamiento del hospital. Pero aún así, hubo falencias porque el documento de planificación médica, a pesar de que describe los servicios clínicos que brindaría la infraestructura, no especificaba cosas básicas como la cantidad de salas de operación, o el metraje de cada una, que darían una idea de la cantidad de equipo nuevo a adquirir, o del reutilizable.

De esa génesis arquitectónica del proyecto se derivan otros componentes como mobiliario, instrumentos, recursos humanos. Al solicitar dicho documento a los funcionarios, se dijo a los especialistas internacionales que no existía. Luego fue hallado por quienes habían asumido la revisión, en la computadora personal de un exfuncionario de la entidad que en su momento formó parte del equipo de la Ciudad de la Salud. Aún así, estaba incompleto. Hacían falta detalles de varias actividades y sobre todo, la indicación de la cantidad o servicios clínicos que brindaría la CDS. El documento de actividades estaba relacionado a la planificación médica anterior y no tenía una conexión precisa con los objetivos del proyecto, tampoco se evidenciaba que había sido aprobado por las autoridades correspondientes.

Faltaba un Plan de Inversión y un Acta de Constitución del Proyecto, de obligada referencia para los gestores. Estos papeles son la base neurálgica de cualquier obra semejante. Sin esto claro no se formalizan los objetivos, la viabilidad financiera y gobernabilidad. Se trata de un instrumento vital que facilita la rendición de cuentas y sistematización de la información orientada a construir la CDS.

Esto dio pie a cierto nivel de confusión entre los involucrados debido a comunicaciones contrastantes recibidas por los funcionarios sobre los alcances y tiempos del proyecto. Como consecuencia, los especialistas detectaron cierto nivel de rechazo a la CDS, que fue expresado reiteradamente por funcionarios.

El Plan de Inversión tampoco existía. Consiste en establecer un mecanismo para juzgar si el proyecto es viable. Eje fundamental para la toma de decisiones en todos los aspectos, principalmente los cambios. Además para justificar la continuidad o terminación del proyecto. "La idea de la CDS era resolver los problemas existentes en el Complejo Hospitalario Arnulfo Arias Madrid. No obstante, no hay constancia de la existencia de un documento que contenga un análisis de las alternativas analizadas, ni tampoco las razones de la elección de la construcción de la CDS", describieron los evaluadores.

Una posible explicación a lo anterior, es la organización rígida por departamentos en la CSS que opera como compartimentos aislados, y que en la gestión de una obra como la CDS representa un reto importante que pone en riesgo la obra.

Los representantes de la UNOPS, se encontraron con una organización en la CSS establecida sólo para el componente de la obra civil. Sobre el resto, las responsabilidades estaban dispersas, segmentadas o inexistentes dentro de la organización funcional. No había un equipo que respondiera por el estatus y los resultados del proyecto completo. Hubo ausencia de una gama de comisiones o subcomisiones que coadyuvaran a la ejecución del mismo.

Durante el tiempo que se desarrolló la misión de los especialistas en Panamá, surgieron riesgos importantes que amenazaron el éxito del proyecto. Por ejemplo, la posible falta de disponibilidad de personal para el funcionamiento de la CDS, la ausencia de un plan de puesta en marcha o un sistema de gestión de cambios. En este último punto, el proyecto pasó por una serie de modificaciones en la infraestructura que no estaban alineados con el objetivo aprobado al inicio, lo que al final representaba un peligro, porque no se dimensionaron los impactos de las decisiones tomadas.

En las entrevistas efectuadas a funcionarios de la CSS expresaron un cierto nivel de desilusión respecto al proyecto de CDS. "Algunas modalidades arbitrarias y erráticas utilizadas en el pasado para la toma de decisiones, sumadas a una pobre comunicación sobre las características, objetivos y finalidad del proyecto han dejado un sentimiento de "animadversión" entre los colaboradores de la CSS.

Existe el riesgo de encontrar resistencia en los mismos funcionarios que deberían impulsar el proyecto", se lee en el informe.

Sobre el equipamiento solo se presentó una parte de los artículos necesarios para la puesta en marcha. La empresa presentó tres listados.

El último incluía 70 mil artículos entre los cuales se identificaron 500 tipos que requerían de Fichas Técnicas que podían demorar hasta un año. No había un responsable que siguiera los trámites de las mismas.

Los médicos incluyeron los suyos según su experiencia y especialidad, dicho listado debía ser depurado tomando en cuenta que se podía reutilizar el equipo existente; que algunos equipos se adquieren en comodato, y que los destinados a ciertas actividades no se pondrían en marcha de inmediato por falta de personal.

De igual forma se detectó una calidad de materiales distinta de la usualmente utilizada por la CSS. Tampoco se encontraron los criterios de diseño de mobiliario utilizados.