Asociaciones público-privadas (APP)

En noviembre del 2014 escribí un artículo que titulé ‘Lo bueno, lo malo y lo feo de las asociaciones público-privadas'. En aquella ocasión inicié con una introducción que resumía la razón de las APP, señalando que el Estado tiene la obligación de brindar servicios públicos a los ciudadanos y a terceros, y para cumplir con ese compromiso, el Gobierno puede asociarse vía contrato con el sector privado para que este (con capacidad financiera y procesos más eficientes para administrar y operar dichos servicios) lo haga mediante un mecanismo a través del cual se repartan los riesgos y la rentabilidad.

El 10 de octubre de 2016, la Real Academia de las Ciencias de Suecia otorgó el Premio Nobel de Economía a Oliver Hart y Bengt Holmström por sus investigaciones acerca de la teoría de los contratos; uno de los puntos clave de su obra fue dedicado a las asociaciones público-privadas. El concepto se definió como la teoría de los contratos incompletos que resultan cuando las partes no pueden controlar todas las eventualidades, especialmente en contratos de muy largo plazo. Hart define un contrato incompleto como aquel que tiene lagunas, acuerdos poco claros o ambigüedades que deben ser resueltas, ya sea mediante una negociación entre las partes, o mediante la intervención de los tribunales de justicia.

El estudio de los contratos incompletos se realiza sobre la base de lo aprendido de las concesiones otorgadas en los 90, cuando se dieron masivas privatizaciones de empresas estatales. Paralelo con este proceso, se da la globalización de los proveedores de servicio. O sea que el mundo se transformó en un gran tablero de monopolio en el que los jugadores globales adquieren y transan propiedades y activos (servicios) públicos como si estuviesen invirtiendo en la bolsa.

Este ha sido el caso de los servicios públicos (electricidad, telefonía, puertos, autopistas, aeropuertos, transporte público, etc.). Es muy posible que con el tiempo sea mucho más abarcador, pues cada día es más evidente que los Gobiernos no son buenos administradores y la empresa privada puede ser mucho más productiva y eficiente. Esto nos lleva a reiterar la necesidad de contar con un marco institucional sólido, regulaciones eficientes y normas de defensa de la competencia eficaces, que velen por el mejor accionar de un mercado que es imperfecto por naturaleza.

La mayoría de las concesiones otorgadas bajo el esquema APP usualmente se otorgan a plazos que permitan al sector privado recuperar su inversión; para tal fin, en muchos casos, el sector privado trata de asumir la menor cantidad de riesgos, por lo que el sector público asume los riesgos de mercado y termina pagando las consecuencias.

El nuevo Gobierno ha dado señales claras de que una de sus primeras iniciativas legislativas está dirigida a la creación de una ley marco que regule las APP, y que esta será una de sus herramientas para el desarrollo de proyectos de infraestructura. De ahí que, ante lo expuesto anteriormente, recomendamos lo siguiente. La legislación debe obligar a los entes gubernamentales a hacer estudios de demanda para medir los riesgos de mercado. No basta que exista una iniciativa privada y financiamiento para realizar los proyectos; lo más importante para el Estado no es realizar obras per se; es realizar obras que sean económica y socialmente viables.

Lo otro es que, dado que la mayoría de estos contratos son a largo plazo y son típicamente ‘incompletos', es importante que la ley cree una organización fuerte responsable de supervisar y fiscalizar los contratos, desde sus inicios y durante toda su ejecución. La institucionalidad deberá incluir la creación de las instancias para dirimir conflictos, inclusive a nivel del Poder Judicial. Para que sean efectivas, las instituciones deben incorporar personal técnico especializado en la materia y en los tipos de proyectos concesionados.

Finalmente, es importante que el Gobierno planifique y establezca metas claras, para que las APP sean una herramienta para alcanzar las metas. Improvisar APP es peligroso, pues, independientemente de quién financie los proyectos, a la postre el Estado siempre termina asumiendo los riesgos.

CONSULTOR INTERNACIONAL EN LOGÍSTICA.