Un análisis de la hoy compleja economía y finanzas de Panamá

En el informe económico y financiero Los Números de Panamá se analizan los grandes retos que enfrenta la economía y las finanzas públicas de Panamá, porque su solución requiere que los actores clave y los tomadores de decisiones estén debidamente informados y comprendan a fondo la complejidad de los desafíos.

A pesar del cierre de las operaciones de la mina de cobre y la crisis hídrica que afectó el tránsito de naves por el Canal, la economía de Panamá crecerá en alrededor de 2,5 % en 2024, lo que pone de relieve la resiliencia del país para hacer frente a circunstancias adversas. Sin estos eventos, el producto interno bruto (PIB) habría alcanzado un crecimiento superior al 7,0% este año.

Para 2025 se espera que el crecimiento económico esté condicionado por una combinación de factores favorables y desfavorables, proyectándose una expansión del PIB en torno al 3,5%.

Entre los aspectos positivos para el próximo año, se destaca que 2024 absorbió gran parte del impacto económico adverso generado por el cierre de la mina de cobre y la crisis hídrica en el Canal. Estas situaciones redujeron el crecimiento del PIB en, al menos, un 5% este año.

Lo anterior sugiere una recuperación en 2025, no solo de la actividad del Canal, sino del conglomerado vinculado a la vía interoceánica. Se espera además que, el próximo año, sectores como el turismo, la aviación, la generación eléctrica, los puertos, el sector financiero y el consumo interno, mantengan la tendencia positiva que mostraron en 2024.

Otro aspecto favorable para 2025 está relacionado con una considerable cantidad de proyectos de inversión pública de continuidad, es decir, de obras de infraestructura que comenzaron en gobiernos anteriores y cuya ejecución debe proseguir con la nueva administración. Estas inversiones incluyen proyectos bajo la modalidad de llave en mano, iniciados durante los gobiernos de Ricardo Martinelli, Juan Carlos Varela y Laurentino Cortizo.

El entorno económico global, por su parte, presenta señales de una leve recuperación, aunque lo acompaña riesgos importantes debido a las tensiones geopolíticas en el Oriente Medio y la creciente fragmentación económica mundial. Para 2024, el Fondo Monetario Internacional (FMI) estima un crecimiento económico mundial de 3,2 % y para 2025 de 3,3 %.

Los datos del FMI sugieren también que, en 2025, continuará el aterrizaje suave de la política de expansión del gasto público. Para 2024, el organismo internacional estima un déficit fiscal a nivel global de 4,9 % y para 2025 de 4,7 %. En cuanto a la inflación, se espera que caiga al 4,4 % en 2025, de 5,9 % en 2024.

Entre los factores negativos que impactarán a la economía de Panamá se anticipa un recorte en el Presupuesto General del Estado de 2025. El 10 de octubre de 2024, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) retiró de la Comisión de Presupuesto de la Asamblea Nacional el proyecto de presupuesto de 2025 para su reevaluación. El proyecto de presupuesto que se presentó y retiró de la Asamblea involucraba una reducción de 15 % respecto al de 2024. Los mayores recortes fueron en educación, salud, inversiones del Ministerio de Obras Públicas y en las entidades descentralizadas. Este nivel de recorte equivalía a 5 % del PIB nominal estimado para 2025.

Se espera que con la reevaluación del Presupuesto aumente la asignación al sector educación, al cual la ley obliga a asignar el 7 % del PIB, y se incremente la inversión en el Ministerio de Obras Públicas. A este último se le habían asignado $4,9 millones de inversiones para todo el año 2025.

Además del recorte presupuestario, el Gobierno anunció que no renovará el bono de $10.000 que se otorgaba a familias de bajos ingresos para la compra de su primera vivienda de hasta $70.000, lo que podría afectar actividades como la construcción, bienes raíces y la banca.

Otro factor adverso es el alto costo que sigue teniendo el financiamiento, que limita las posibilidades de rejuego de pasivos tanto en el sector público como el privado. Aunque la reciente reducción de tasas por la Reserva Federal (FED) es una señal positiva, su impacto aún es incipiente. Manifestaciones sociales por las reformas anunciadas al programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) de la Caja de Seguro Social (CSS) podrían también impactar adversamente a la economía. En la actualidad, el Gobierno realiza un proceso de consultas con representantes de los trabajadores y empresarios, para presentar un proyecto de ley ante la Asamblea Nacional a finales de 2025.

Todos los estudios actuariales, incluidos el elaborado por la Organización Internacional del Trabajo y la Junta Técnica Actuarial de la CSS, indican que las reservas para el pago de pensiones y jubilaciones están al borde del agotamiento.

En el caso del estudio entregado por la Junta Técnica Actuarial de la CSS en mayo 2024, va más allá y alerta que “las reservas del Sistema Exclusivo de Beneficio Definido (SEBD) y del fideicomiso a favor de IVM se agotaron entre el último trimestre de 2023 e inicios de 2024.” Y, agrega además que, “el hecho de que, a la fecha de emisión de este informe el SEBD, se mantenga pagando pensiones nos lleva a cuestionarnos la procedencia de los flujos, si ya los fondos legales estadísticamente se deben haber agotado”.

Las finanzas públicas representan el principal riesgo para la estabilidad económica de Panamá. Dos métricas lo evidencian. La primera, que los ingresos tributarios del país están casi al mismo nivel que el presupuesto asignado por ley al sector educación.

En 2023, la recaudación tributaria alcanzó el 7,3 % del PIB, mientras que la ley establece una asignación del 7 % para educación. A esto se suma que los ingresos fiscales de 2023 incluyeron aportes extraordinarios provenientes de la mina de cobre y del Canal, que no son fuentes recurrentes de ingresos.

La segunda métrica es la relación entre el pago de intereses de la deuda pública y los aportes del Canal. Para 2024 se estimó que el gasto en intereses de la deuda pública sería $2.774 millones, mientras que los aportes del Canal $2.789.5 millones, es decir, casi la totalidad de los aportes se destinarán al pago de intereses. En 2025, los intereses de la deuda pública superarán los aportes del Canal.

Si la totalidad de los ingresos tributarios se destinan al sector educación y los aportes del Canal ni siquiera alcanzan para cubrir los intereses de la deuda, el desafío de las finanzas públicas se hace más agudo.

Esto, porque con los limitados recursos restantes, se deben cubrir las necesidades presupuestarias del resto de las instituciones del Gobierno Central y asegurar las transferencias a diversas entidades descentralizadas.

Las finanzas públicas también tienen el reto de saldar obligaciones con proveedores (vigencia expirada) que ascienden a varios cientos de millones de dólares y gestionar un calendario exigente de amortización de la deuda pública que suma $14.553 millones de 2025 a 2029.

Esta estrechez fiscal explica la dependencia del sector público con el mercado financiero. En los últimos tres quinquenios, la deuda registró un crecimiento promedio quinquenal de 68 %. Entre 2009 y 2014 creció 66 %; de 2014 a 2019 un 70 %, y de 2019 a 2024 por el orden de 67 %.

Además, el Gobierno deberá asumir un rol clave en la solución financiera del programa de IVM de la CSS, sobre todo en el corto plazo, hasta que se implementen las medidas para garantizar su sostenibilidad y se concreten los recursos.

Lo anterior nos permite concluir que se requiere de una mejora sustancial en la recaudación de ingresos corrientes del Gobierno Central para revertir la situación de las finanzas públicas.

¿Que el gasto público es ineficiente? Sin duda que sí. ¿Que falta transparencia en el manejo de los fondos públicos? También es cierto. Estos problemas requieren atención inmediata. No obstante, el problema central radica en la insuficiencia de ingresos. Al comparar la presión tributaria (ingresos tributarios/PIB) y la presión de los ingresos corrientes (ingresos corrientes/PIB) con la de otros países, se evidencia que Panamá se encuentra entre los niveles más bajos del mundo.

Esta baja presión fiscal se debe, en gran parte, a la amplia variedad de los incentivos fiscales que el Estado otorga a diversas actividades económicas, la considerable evasión fiscal y la limitada capacidad operativa de la entidad encargada de la recaudación. Dada la situación de las finanzas públicas, resulta necesario que el Gobierno haga una revisión minuciosa de los beneficios fiscales vigentes, evaluando cuáles realmente aportan valor agregado a la economía y el empleo, y cuáles han perdido su justificación. Para asegurar el éxito de esta tarea, será oportuno contar con el apoyo de organismos internacionales, cuya experiencia en asuntos fiscales globales garantice que estas decisiones no impacten adversamente la competitividad del país. Asimismo, resulta fundamental fortalecer las capacidades de la entidad recaudadora para reducir los niveles de evasión fiscal.

Incrementar los ingresos fiscales será crucial para revertir la situación de las finanzas públicas, hacer frente a los retos económicos y sociales del país y conservar el grado de inversión con Standard & Poor’s y Moody’s y recuperarlo con Fitch Ratings.

Además de los aspectos cuantitativos que abordamos en ‘Los Números de Panamá No 49”, la solución a los problemas económicos, sociales y las finanzas públicas, requieren que el diálogo actual entre los principales actores del sector laboral, empresarial y gubernamental sea sincero, tolerante y abiertos a evaluar todas las opciones que conduzcan a soluciones económicas sostenibles y la paz social.