Nuestro curioso y singular régimen monetario

El 17 de enero de 2020 se publicó en el diario La Prensa un interesantísimo artículo de mi admirado colega don Juan Antonio Tejada Mora, relativo a nuestro régimen monetario, en el que su autor afirma con razón que “es dable sostener que tanto la moneda nacional como el dólar estadounidense son, al presente y lo han sido por muchos años, de curso legal y, al mismo tiempo, de curso forzoso. El tema de si la circulación del dólar norteamericano como moneda de curso legal en Panamá ha venido contraviniendo o no todas las constituciones que han existido en Panamá desde 1904, posiblemente merecería un espacio adicional en éste u otro periódico local”.

Como estoy totalmente de acuerdo con el Dr. Tejada Mora, me ha parecido conveniente reproducir el capítulo 'El sistema monetario' contenido en un ensayo que publiqué hace algunos años titulado La nación panameña en la víspera y en la aurora de la República. He aquí lo que dije entonces:

El régimen monetario panameño nació en 1904 y nos ha acompañado hasta el día de hoy. Se trata, por tanto, de una de las principales instituciones que nos dejó el período germinal de la República y, por cierto, es también una de las más incomprendidas, envuelta como está en un brumoso entresijo de consejas y leyendas, hijas casi todas del desconocimiento de nuestra propia historia. Importa, pues, esclarecer el tema.

A grandes rasgos, las características esenciales del sistema son:

1. La prohibición de emitir papel moneda de curso forzoso, estatuida en la Constitución de 1904 y reiterada después en todas las demás que nos han regido.

2. La admisión del dólar como moneda de curso legal.

Antes de explicar el origen y el alcance de las referidas peculiaridades de nuestro ordenamiento monetario, es necesario hacer algunas precisiones terminológicas para facilitar la inteligencia de lo que a continuación expondré. Seré tan breve y didáctico como me sea posible.

Cuando se habla de papel moneda de curso forzoso se alude a un billete emitido por el Estado e investido por este de poder liberatorio, pero carente de convertibilidad. ¿Qué significa esto? Sencillamente que ese billete, gracias a su poder liberatorio, está, por una parte, dotado de la propiedad o virtud de extinguir todo tipo de deudas dinerarias, públicas y privadas, por lo que el acreedor de tales deudas tiene la obligación de recibir el papel moneda en pago de las mismas. Y, por la otra, que dicho billete, por carecer de convertibilidad, no le otorga a su portador el derecho de reclamarle a la entidad emisora del billete, en sustitución de este, la entrega de nada que no sea otro papel idéntico, tal vez más nuevo.

Por su parte, el papel moneda de curso legal tiene, como el de curso forzoso, pleno poder liberatorio, pero, a diferencia de este, sí goza de convertibilidad en el sentido de que su tenedor tiene el derecho de exigirle al emisor del billete que le entregue, en reemplazo de este, una determinada cantidad del metal noble (solía ser oro o plata) o del bien de otra índole que tenga valor intrínseco y que le haya servido de respaldo a la emisión.

Como se puede apreciar, el concepto del poder liberatorio de una moneda está referido al ámbito de las relaciones entre acreedores y deudores. En cambio, la convertibilidad o la no convertibilidad despliegan sus efectos en el plano de las relaciones entre el portador de la moneda y la entidad estatal que la haya emitido.

Actualmente, bueno es apuntarlo, no hay papel moneda que no sea de curso forzoso. Todos lo son, ya que ningún billete, incluido el dólar, es convertible en metales nobles o en alguna otra cosa con valor real. Hasta donde me ha sido dable investigar, Panamá es el único país del mundo donde aún rige la prohibición de emitir papel moneda de curso forzoso.

Ahora bien, dicha prohibición, que data de 1904, no fue, como piensan algunos, resultado de coacción norteamericana. Fue, en realidad, herencia colombiana, puesto que, como se verá de inmediato, dicha prohibición trae causa de la experiencia traumática que en materia monetaria vivió Colombia en la víspera de nuestra independencia.

Ocurre que en 1886 se lanzó en Colombia una emisión de papel moneda de curso forzoso, previa proclamación del llamado 'Dogma de los Doce Millones' y de la promesa de que la emisión sería transitoria. El mencionado dogma, que quería ser prenda de que no habría abuso en la emisión, fijaba el límite de esta en el monto de las rentas públicas multiplicado por tres. Y como a la sazón esas rentas ascendían a cuatro millones de pesos, la emisión no debía exceder de doce millones. El tal dogma no fue respetado, ya que las emisiones rebasaron el referido tope. Pero, a la postre, fue la Guerra Civil de los Mil Días la que terminó por descuajaringar todo el aparato de cautelas que la prudencia aconseja establecer en achaques monetarios. Fueron tantas las emisiones a que apeló el gobierno para financiar la guerra que, en palabras de un escritor colombiano (véase Enrique Caballero, Historia Económica de Colombia, segunda edición patrocinada por el Banco de Bogotá, 1970, pp.132-135), hubo un “vértigo tipográfico”, generador, como es apenas natural, de una inflación galopante. De 1899 a 1903 se emitieron en Colombia $870,379,622.30 pesos. Lo que va de esa cifra al dogma de los doce millones se mide en años luz.

Clausurado el conflicto bélico, el gobierno colombiano, con propósito de enmienda y a manera de cinturón de castidad, promulgó en febrero de 1903, es decir, escasos meses antes de nuestra independencia, el Decreto 217 “por el cual se suprimen las emisiones del papel moneda” (véase Enrique Caballero, op. cit. supra, pág. 135).

Fue de la experiencia histórica reseñada, y no de ninguna otra parte, de donde el constituyente panameño extrajo en 1904 las razones que justificaron la decisión política de consagrar en la Constitución el precepto, aún vigente, que dispone que “no habrá en la República papel moneda de curso forzoso”. Y si alguien duda de que estoy en lo cierto lo invito a que se entere de que, en 1910 Colombia, aun traumatizada por el catastrófico vértigo tipográfico a que me he referido, incluyó en su Constitución un artículo, hoy derogado, que rezaba así: “queda prohibida en absoluto toda nueva emisión de papel moneda de curso forzoso”.

La prohibición de la que hago mérito, interesa aclararlo, jamás le ha vedado al Estado panameño la posibilidad de emitir papel moneda nacional, a condición de que goce de convertibilidad.

Con el propósito de hacer uso de esa facultad, durante la primera administración del Dr. Belisario Porras se aprobó una Ley (ver Gaceta Oficial No.1870 de 19 de febrero de 1913) mediante la cual se autorizó al Poder Ejecutivo para fundar un banco de emisión. Dicho banco tendría la atribución de emitir moneda de papel por una suma igual a su capital pagado, a condición de que mantuviera en sus cajas una reserva en oro amonedado de los Estados Unidos igual al 33% de los billetes en circulación, los cuales no serían de obligatorio recibo para los particulares, pero sí tendrían poder liberatorio absoluto para pagar impuestos y contribuciones y para comprar bienes estatales. Los billetes serían convertibles a su presentación en la caja del banco, bien en moneda de oro de los Estados Unidos, bien en moneda fraccionaria de plata de curso legal en la República. El banco en cuestión no llegó a fundarse.

La única ocasión en que la República de Panamá emitió papel moneda ocurrió en la primera administración del Dr. Arnulfo Arias (ver Gaceta Oficial No.8625 de 4 de octubre de 1941). Los billetes entonces emitidos eran convertibles, a petición del portador, en balboas de plata o en dólares de los Estados Unidos por su valor nominal. Derrocado el expresidente Arias, la emisión fue retirada de circulación. Cabe recalcar que en 1941 el dólar era convertible y, por ende, no era moneda de curso forzoso.

Explicado así el origen de los factores que determinaron el nacimiento de la prohibición de emitir papel moneda de curso forzoso, procede decir algunas palabras acerca de la otra característica del sistema monetario patrio: la admisión del dólar como moneda de curso legal.

A diferencia de la prohibición atinente a la moneda de curso forzoso, la norma que le reconoce curso legal al dólar no es de rango constitucional. No figuraba en la Constitución de 1904, ni ha figurado en ninguna de las posteriores. Está consagrada actualmente en el artículo 1171 del Código Fiscal y se manifestó, inicialmente, en el llamado Convenio Monetario, contenido en las notas que el día 20 de junio de 1904 se cruzaron los representantes de la República de Panamá, señores Ricardo Arias y Eusebio Morales, y el Secretario de Guerra de los Estados Unidos, William Taft. En esas notas se acordó, entre otras cosas, que el dólar tendría curso legal en la República de Panamá.

Ocho días después, se promulgó en Panamá la Ley 84 de 28 de junio de 1904, que, como se hizo constar en el mencionado cruce de notas, se encontraba en trámite de aprobación cuando este tuvo lugar. En dicha ley se le reconoció al dólar de los Estados Unidos curso legal en la República de Panamá, por su valor nominal, equivalente a un balboa, y se facultó al Órgano Ejecutivo para celebrar con Estados Unidos un convenio sobre el tema monetario. En ejercicio de esa facultad, se dictó el Decreto 74 de 6 de diciembre de 1904, en virtud del cual, simplemente, se aprobó el cruce de notas antes mencionado.

Desde entonces el dólar ha circulado libremente en Panamá. Fueron razones de conveniencia las que aconsejaron la aprobación de la medida reseñada. Tómese en cuenta que cuando esta se adoptó no había en Panamá más que un pequeño banco privado llamado el Banco Ehrman. Difícilmente podía pensarse que en aquella azarosa coyuntura era viable emitir una moneda nacional que gozara de la confianza del público y que, por consiguiente, no diese lugar a que de inmediato se desatara una avalancha de solicitudes de trocar el billete panameño por los metales nobles o los valores de otra índole que respaldasen la emisión.

Es evidente que nuestro sistema monetario ha funcionado bien, aunque no ha carecido de impugnadores. En este orden de cosas, léase, con provecho, la obra titulada Diez Ensayos sobre el sistema monetario de Panamá, publicada por el Banco Nacional de Panamá, así como la disertación del Dr. Nicolás Ardito Barletta 'Política monetaria y la banca central', dictada en la Primera Conferencia de Gerentes del Banco Nacional de Panamá.

A lo dicho no sobra agregar dos cosas. La primera es que el convenio monetario celebrado entre Panamá y los Estados Unidos quedó derogado cuando venció el plazo de duración del Tratado Torrijos-Carter y, la segunda, es que no deja de ser una anomalía jurídica que, a despecho de lo que preceptúa el artículo 262 de nuestra Constitución, según el cual no habrá en la República papel moneda de curso forzoso, circule libremente en Panamá una moneda que, como el dólar, es de curso forzoso por carecer de convertibilidad.