Problemas urbanos y políticas de vivienda social en Ciudad de Panamá

Al proceso de expansión urbana que se viene desarrollando en la Ciudad de Panamá desde al menos la década de 1950, cuando el auto reemplazó al tranvía, y se da el impulso de la migración interiorana, le acompañó el de intensificación de los usos en áreas ya urbanizadas del centro de la ciudad, que habían correspondido principalmente a zonas residenciales de vivienda unifamiliar, y que a partir de la década de 1990 sufrirían un proceso de aumento de las densidades permitidas.

Para lograr la transformación de las zonas residenciales unifamiliares a actividades más intensivas como torres de apartamentos, oficinas y centros comerciales, se recurrió a la figura de los cambios individuales de uso de suelo y a las propuestas de rezonificación presentadas ante y por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial Panamá. Como se desprende de la revisión de las sustentaciones jurídicas de estos cambios de uso, los mismos eran solicitados por propietarios y promotores interesados en construir desarrollos más intensivos en las propiedades que se encontraban en áreas atractivas para la densificación del centro urbano.

No se identifica el antecedente normativo por el cual se empiezan a registrar cambios en la zonificación de las urbanizaciones originales, que correspondían a lo que en algún momento fue la periferia o suburbios de la ciudad, pero que, con la expansión urbana, terminaron siendo su centro. No obstante, es posible identificar la evolución en el cambio de estos usos del suelo, a partir de las sucesivas actualizaciones de las Normas Urbanas y el Mapa de Zonificación, las cuales se dieron en los años 1965, 1979, 1986, 1992, 2004, 2013 y 2015.

Este registro histórico permite describir cómo sucesivamente se fue aumentando la intensidad del uso del suelo de la ciudad en corregimientos como San Francisco y Bella Vista, llegando incluso a generar una 'inflación del suelo urbano', lo que ha influido en la generación de una sobreoferta de ciertos productos inmobiliarios, especialmente de aquellos dirigidos a la población con más poder adquisitivo, en detrimento de las demandas reales de vivienda, equipamientos y espacio público de la población

Con la aprobación de la Ley 6 que reglamenta el Ordenamiento Territorial, se establecen los requerimientos para la presentación, aprobación y modificación de los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial, por parte de la Junta de Planificación Municipal, que es la entidad técnica encargada dentro de los municipios de aprobar estos cambios. El aspecto más notable de esta norma, en cuanto a las modificaciones a la zonificación o usos de suelo existente, es que las mismas “deberían ser integrales o formar parte de algún plan especial o parcial”.

Las normas que abordaron, el tema de los contenidos de la solicitud, el proceso de aprobación y/o rechazo y la participación ciudadana fueron, el Decreto Ejecutivo del 23 de mayo de 2007, la Resolución número 4 de 2009 y la Ley 14 de 21 de octubre de 2015 que modificaba la Ley 6 que reglamenta el Ordenamiento Territorial. En todos los casos es reiterativo el requerimiento de “la integralidad del cambio de zonificación”, sin llegar a definir qué aspectos comprenden dicha integralidad, ni detallar los contenidos o alcance de la información técnica, aspectos que la modificación de la Ley 6 de 2006, realizada con la Ley 14 de 2015, deja a criterio del municipio ante el cual se deba presentar la solicitud.

La incorporación de la participación ciudadana como parte del proceso de solicitud de estos cambios, atiende a un reclamo de la población sobre los impactos de la densificación de áreas residenciales unifamiliares, sin que se cuente con instrumentos que articulen la construcción de los rascacielos, con el tejido urbano y la capacidad de carga de la infraestructura de los barrios donde se desarrollan.

En la práctica, la aprobación de las solicitudes de cambio de uso de suelo o zonificación en las áreas ya urbanizadas sirve como un instrumento que permite la revalorización exponencial del suelo urbano, y dificulta la orientación de las inversiones públicas en infraestructura, al no designarse con claridad las áreas hacia las cuales la densificación es un objetivo deseable por parte del Estado.

La estabilidad del país frente a grandes disrupciones generadas por desastres naturales o crisis política, la capacidad tecnológica y financiera generada a partir del sector de la construcción y el Centro Financiero, y la demanda por bienes de inversión como refugio ante la alta liquidez financiera y la pérdida del valor del dinero, impulsó un boom de la construcción de rascacielos en la ciudad de Panamá entre 2006 a 2012.

La alta valorización del suelo en el centro de la capital panameña, debido al auge de la construcción de edificios de apartamentos de alto costo, es uno de los factores que dificulta el desarrollo de una política social de vivienda que permita un retorno de la clase media y baja al centro de la ciudad y continúa impulsando la expulsión de la población hacia la periferia y con ello, la expansión de la mancha urbana.