Descentralización y densificación: dos caras de la planificación urbana y territorial

El desarrollo urbano de la República de Panamá ha estado marcado por dos tendencias que evidencian la ausencia de instrumentos y gestores del territorio. Por un lado, la concentración de la población y la actividad económica alrededor de las provincias de Panamá y Panamá Oeste, región donde reside el 52% de la población y se genera el 70% del PIB. La otra tendencia ha sido hacia la dispersión urbana y la segregación entre los barrios residenciales y las zonas donde se concentra el empleo y la actividad económica en el área metropolitana de Panamá.

La comprensión de estas tendencias requiere un análisis en dos escalas. La primera es la escala país. En esta es deseable reducir la tendencia de la migración del interior del país a la capital.

La migración urbano-rural ha sido el principal motor del crecimiento del área metropolitana de Panamá desde la década de 1940.

De acuerdo con datos del Banco Mundial, para 2020 el 68% de la población panameña residía en áreas urbanas, concentrada principalmente en los distritos de Panamá, San Miguelito, Arraiján y La Chorrera.

La otra escala desde donde se entiende este problema es la escala metropolitana. Allí lo deseable es detener la expansión urbana hacia la periferia, que a partir de la década de 1990 ha sido acelerada y contribuye a los problemas de congestión vehicular debido a la extrema segregación entre los lugares de trabajo y los de residencia. La mayoría de la población se ha visto forzada a vivir en la ciudad de Panamá porque es el principal centro económico del país, pero a nivel urbano, la población vive cada vez más lejos del centro urbano, lo que le obliga a recorrer largas distancias, y a que las pocas vías que unen lugares de trabajo con los de vivienda, estén cada vez más congestionadas.

Cuando pensamos en la ciudad de Panamá y experimentamos la agobiante congestión del tráfico que se da durante las horas pico, pensamos en una ciudad hacinada. Sin embargo, este no es el caso. Los datos indican que la ciudad de Panamá ha ido perdiendo densidad de población con el pasar de las décadas, pasando de 94 habitantes por hectárea en 1960, a 61 habitantes en 2000, llegando, en 2019, a 55 habitantes por hectárea. En realidad, la ciudad se ha ido haciendo más extensa y dispersa. Es esta dispersión de la población en el territorio lo que ocasiona el fenómeno de la congestión del tráfico.

El centro urbano ha estado perdiendo atractivo para la inversión privada, especialmente en corregimientos como San Felipe, El Chorrillo, Curundú, Santa Ana y Calidonia, corregimientos que muestran una tendencia hacia la disminución de la población, la cual pasó de 132 mil habitantes en 1960, a 90 mil habitantes en 2000, llegando a 83 mil habitantes en 2020, de acuerdo con las estimaciones del Instituto Nacional de Estadística y Censo.

Una pieza fundamental para iniciar un proceso que permita contener y revertir el alto grado de dispersión y segregación social y de actividades económicas que sufre el área metropolitana de Panamá, es el cambio en el enfoque de los planes de ordenamiento urbano, los cuales deben incluir instrumentos legales que permitan generar incentivos para la renovación del centro urbano. La ausencia de instrumentos que estimulen la generación de vivienda asequible en el centro de la ciudad tiene un impacto importante en el fenómeno de dispersión-congestión del tráfico que sufren a diario los ciudadanos que viven en esta región urbana.

La elaboración de los planes de ordenamiento está enfocada en desarrollar mapas de zonificación que otorgan derechos de construcción y explotación del suelo a los propietarios. Sin embargo, esto no debería ser el único enfoque de estos documentos, los cuales deben promover un equilibrio entre las tendencias del mercado inmobiliario y la vivienda vista como una necesidad social de la población, además de incluir aspectos relacionados con la planificación espacial de la actividad económica, estimulándola en lugares donde el mercado por sí solo no la genera.

Por último, se hace necesario desarrollar y fortalecer la participación ciudadana, como el principal instrumento para lograr los consensos necesarios para la construcción de una visión de ciudad. Esta visión debe quedar plasmada en planes que sean utilizados como la base para la priorización de los proyectos que materializan esta visión y de instrumentos que permitan evaluar el avance y cumplimiento de estos planes a través del tiempo. En definitiva, la planificación urbana debe entenderse como una herramienta para gestionar, de forma consensuada, los problemas de la ciudad.

La descentralización, desde el marco legal panameño, se entiende como el proceso mediante el cual el gobierno central transfiere “las responsabilidades y potestades propias del Órgano Ejecutivo, cuya gestión se le delega a los niveles territoriales –en el caso actual, los municipios– por razones de economía, eficacia y celeridad”. No obstante, para lograr el equilibrio regional entre el área metropolitana de Panamá y el resto de las provincias, se requiere que la descentralización no se limite solo a la esfera de la administración y la inversión pública, sino que también incluya el modelo de atracción de la inversión privada.

El principal proyecto para lograr un proceso de descentralización integral, que abarque tanto la inversión pública como privada, es la desconcentración del empleo y la actividad económica que se da en la actualidad en el área metropolitana de Panamá. Los centros urbanos del interior necesitan inversiones en infraestructura de salud, educativa y de espacios públicos que hagan más atractivo vivir en ellas. Necesitan diversificar su oferta de empleo, a través de la llegada de inversiones en los sectores donde son más competitivas y, por último, deben contener esa tendencia hacia la dispersión urbana descontrolada y lograr la consolidación de su crecimiento. Hay que evitar que se conviertan en ciudades dormitorio como ha ocurrido con Arraiján y La Chorrera en Panamá Oeste.

Tanto la ley que descentraliza la administración pública, como la Ley 6 de ordenamiento territorial contienen disposiciones que mandatan la elaboración de un plan nacional de ordenamiento territorial, en el cual debería plasmarse la visión de país sobre la forma en que cada región se insertará dentro del desarrollo nacional. Este plan nacional debe, a su vez, generar propósitos específicos para cada región o provincia, plan que debe identificar la estructura territorial, los proyectos, la asignación de recursos y el cronograma de ejecución a través del cual se logra desarrollar la visión de país para cada región.

Para lograr esto se requiere una reforma que permita la instrumentalización de la planificación urbana como mecanismo para la gestión del territorio. Esta reforma debería incluir una designación más clara de responsabilidades en dicha gestión, la inclusión de nuevos instrumentos que permitan reequilibrar la distribución de la población y las actividades económicas y, sobre todo, mecanismos que mandaten el cumplimiento de lo establecido en las normas en materia de ordenamiento territorial, por parte de las autoridades elegidas.