80 aniversario de la jurisdicción contencioso administrativa panameña

El 30 de abril de este año se celebra el 80 aniversario de la creación de la jurisdicción contencioso administrativa en el Estado panameño, y sin lugar a dudas es una fecha significativa para la historia jurídica del país. Pero dicha fecha nos debe llevar a reflexionar sobre la necesidad de una reforma integral de tan importante jurisdicción.

La jurisdicción contencioso administrativa dentro del estado de derecho, como bien expresa el Dr. Jaime Rodríguez Arana, destacado jurista español, es el solar donde se asientan las modernas constituciones. Es por ello que en la actualidad, la principal señal de la identidad de la cultura jurídica democrática se refleja en el estado de derecho, mismo que garantiza que toda actuación de la autoridad pública no escape al escrutinio legal, pues ello disminuye la vigencia de las prácticas de arbitrariedad, autoritarismo y sacrificio de las libertades ciudadanas que por varios años padecimos en nuestro país.

En 1903 Panamá empezó la era republicana, luego de declarada la separación del istmo de Colombia. En 1904 la Convención Nacional Constituyente aprobó el texto de la que fuera nuestra primera Constitución como República. La carta estaba inspirada en la Constitución de la República de Colombia de 1886, cuyo texto ya contemplaba la jurisdicción contencioso administrativa. Sin embargo, como bien anota el doctor César Quintero, la Constitución panameña de 1904 “ignoró por completo la jurisdicción contencioso administrativa”.

Lo contencioso-administrativo según la Constitución de 1886 era parte de las competencias del Consejo de Estado, restablecido por esta Constitución, años después de que el Consejo de Estado creado por el Libertad cor Bolívar en 1828 fuera suprimido a través de la Constitución de 1843. En la Constitución de 1886 también se reconoció competencia contencioso-administrativa a los tribunales que la ley estableciera, sin embargo, no fue hasta la aprobación de la Ley 27 de 1904 que se confirió al Consejo de Estado competencia sobre los atributos de la jurisdicción contencioso-administrativa; esto, mientras se organizaba la jurisdicción.

Podemos decir que la figura del Consejo de Estado de 1828 –creado como organismo consultivo– y las competencias contencioso-administrativas atribuidas al Consejo de Estado colombiano y los tribunales de lo contencioso-administrativo que por reserva de ley contemplaba la Constitución de 1886, son parte de los antecedentes de la institución contencioso-administrativa de Panamá en su época colombiana.

En el período comprendido entre la Constitución de 1904 hasta la aprobación de la segunda Constitución del Panamá republicano, de 1941, el control de las actuaciones administrativas estaba en manos –en algunos casos– del propio jefe de la administración pública, es decir, del presidente de la República, y de los jueces ordinarios de circuito.

Como recuerda el Dr. Arturo Hoyos, “Antes de la creación de la justicia especializada, los artículos 705 y 706 del Código Administrativo atribuyeron competencia a los tribunales ordinarios para conocer de demandas de ilegalidad de acuerdos municipales, aunque la primera de esas le otorgaba al presidente de la República la potestad de suspenderlos si los consideraba contrarios a la Constitución o a las leyes”.

En efecto, el artículo 705 señalaba que el presidente de la República suspenderá la ejecución de los acuerdos de los consejos municipales, con el objeto de averiguar si son o no contrarios a la Constitución, las leyes y demás actos a que se refiere el artículo 703. En tanto que el artículo 706 disponía que todo individuo que crea que un acuerdo o cualquier acto del Concejo deba ser suspendido, puede hacer la correspondiente gestión ante el poder ejecutivo. Puede también pedir la anulación ante el juez de circuito.

El primer jurista panameño en manifestar la importancia de que nuestro país contara con un tribunal contencioso administrativo fue el Dr. Belisario Porras Barahona, cuando el 1 de octubre de 1912, en el acto de toma de posesión como presidente de la República, expresó dicha necesidad.

Posteriormente en 1920, el diputado chiricano don Pedro Vidal expresó la mencionada necesidad ante la Asamblea Nacional, y el Dr. José Dolores Moscote en artículos y conferencias expresaba la importancia de que Panamá contara con un tribunal de esa naturaleza.

La Constitución Nacional de 1941, bajo el mandato del Dr. Arnulfo Arias Madrid, instauró en sus artículos 190, 191 y 192 la jurisdicción contencioso administrativa de Panamá, Pero dichas normas constitucionales llegaron a desarrollar a través de la Ley 135 de 1943.

Siendo presidente de la República don Ricardo Adolfo De la Guardia, en un mensaje dirigido a la Asamblea Nacional expresó su interés de que nuestro país contara con dicho tribunal. En una entrevista que dicho mandatario concediera a La Estrella de Panamá, entre otras cosas manifestó su convicción como gobernante de tener como norma primordial de conducta, buscar el mayor grado de seguridad de los asociados y dar a estos toda la garantía de que se les hará justicia.

Tanto la exposición de motivos como el proyecto para la creación de la jurisdicción contencioso administrativa fueron obras del insigne jurista Dr. José Dolores Moscote, quien en los debates de la Asamblea hizo uso de la palabra para expresar la importancia de ese tribunal, y ese interés también se vio reflejado en sus artículos periodísticos y en las conferencias que dictó.

Ley orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa.

La extraordinaria labor que el Dr. Moscote realizó, lo ha consagrado sin lugar a dudas como el padre de la jurisdicción contencioso administrativa panameña.

El tribunal inició sus labores en el antiguo Palacio de Justicia, ubicado en la plaza de Francia, y sus primeros magistrados fueron el Dr. José Dolores Moscote - presidente; el Dr. Alejandro Tapia - vicepresidente, y el Dr. Eduardo Chai, magistrado. El secretario del tribunal fue el licenciado Andrés Guevara Toll.

Un aspecto digno de resaltar es que en 1943 nuestro país se convirtió en uno de los Estado pioneros de América Latina en contar con un tribunal autónomo independiente del poder judicial, y el mismo se inspiraba en el Consejo General de Colombia, quien a su vez tenía la influencia del derecho francés.

En los inicios del mencionado tribunal las acciones legales más utilizadas eran: la contencioso administrativa y de plena jurisdicción y de nulidad, Es digno resaltar que el tribunal recibió demandas contra actos administrativos de carácter municipal y nacional, y poco a poco ganó prestigio y se fue cimentando en nuestro derecho positivo, Como ejemplo de sus pronunciamientos podemos destacar declaratoria de ilegalidad contra destituciones de funcionarios, materia de gobiernos municipales, prestaciones laborales y asuntos electorales.

Aunque en la década de 1940 la administración pública panameña era pequeña, existían pocos ministerios y entidades autónomas, ello no fue óbice para que los ciudadanos panameños recurrieran al tribunal contencioso para defenderse de los actos administrativos y legales, arbitrarios y discrecionales.

A través de la Constitución Nacional de 1946 la jurisdicción contencioso administrativa no sufrió cambios trascendentales, pero en 1956 se realizó una reforma a dicha carta política y uno de sus grandes cambios fue la eliminación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y se adscribió el mismo a la Corte Suprema de Justicia, conformando lo que hoy es la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo y Laboral.

Algunos juristas panameños, como el gran constitucionalista Dr. César A. Quintero, consideró que el traslado del tribunal a la Corte Suprema de Justicia constituyó una judicialización de tan importante jurisdicción.

Es importante anotar que el tribunal contencioso tuvo muchas dificultades en su funcionamiento debido a la falta de comprensión de la clase política y gobernante sobre la importancia del mismo, y prueba de ello es que los funcionarios no querían acatar las sentencias emitidas por el tribunal. Por otro lado, el tribunal recibió muchas críticas por los pronunciamientos dados en materia contencioso electoral, ya que en esa época al no existir el Tribunal Electoral, al tribunal contencioso le correspondía dirimir los conflictos electorales.

Hoy nos encontramos con una creciente administración pública (ministerios, entidades autónomas y semiautónomas y municipios). Debemos tener presente que los tres órganos del Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como las entidades públicas y municipios dictan actos administrativos, los cuales pueden ser impugnados como ilegales ante la Sala Tercera. Así pues, nos encontramos ante la situación jurídica de que al transcurrir de los años dicha Sala tiene una creciente litigiosidad y, la misma se rige por una ley que data de hace 80 años.

Es importante resaltar que ante la falta de una legislación moderna, la jurisprudencia emanada de la Sala Tercera ha servido para adaptar esta jurisdicción a las nuevas corrientes del derecho administrativo (Ejemplo: tutela judicial efectiva, motivación del acto administrativo, principio de buena fe, precaución ambiental, inactividad de la administración).

Luego de lo expuesto debo expresar que nuestro estado de derecho requiere urgentemente de una reforma contencioso administrativa, que entre otros aspectos trate tema de medidas cautelares, creación de tribunales inferiores, ejecución de sentencias, regular intervención de terceros, mediación, oralidad, etc.

Panamá tiene que readecuarse, de una vez por todas, a las corrientes que rigen la tutela de los administrados dentro del sistema jurídico. Recordemos que un buen gobierno con buena administración es una obligación de los responsables públicos y, sobre todo, un derecho fundamental de los ciudadanos.