Asociaciones público-privadas, una opción para el desarrollo

El anuncio dado por el presidente Laurentino Cortizo sobre la próxima presentación de una propuesta de ley para la implementación de un régimen de asociaciones público-privadas (APP) en Panamá es una alternativa importante a considerar para lograr la ejecución de proyectos de interés y prioridad para el desarrollo nacional. Si bien es cierto, la idea de implementar APP no es nueva, las experiencias previas y los intentos de regulación legal, no han dejado un buen sabor. Casos de APP en Panamá, implementados de manera coyuntural, fueron los contratos para los corredores Norte y Sur, por ejemplo, que luego se catalogaron como leoninos y, en los cuales, el Estado no fue capaz de hacer valer sus derechos sobre los incumplimientos de las cláusulas por parte de las empresas involucradas. En adición, hay que recordar que en 2011 se intentó crear un régimen legal para las APP, no obstante, las intenciones nada claras detrás de la idea, la pretensión de imposición y el descontento general, frenaron la iniciativa.

Cabe destacar que hay sectores que ven a las APP como un peligro para el carácter público de la inversión del Estado; las comparan con la privatización y se olvidan de que, bien aprovechadas, son una herramienta vital para lograr la ejecución de proyectos de gran envergadura, en los que el Estado no puede o no le corresponde prioritariamente invertir, o bien, de hacerlo, tardaría mucho en ejecutarlos; coadyuvando así a que el gasto público se priorice en aquellas cosas o sectores en los que el Estado debe invertir.

Veamos el concepto a partir de un ejemplo: el plan maestro del Metro de Panamá. La L1 se empezó a construir en febrero de 2011 y fue inaugurada en abril de 2014; con una inversión que rondó los 1900 millones de dólares. La L2, por su parte, empezó obras en septiembre de 2015 y se inauguró en abril de 2019, con un costo superior a los 2000 millones de dólares. A lo anterior, hay que añadir la extensión de la L1 hasta San Isidro y la sección pendiente, hasta Villa Zaíta; mientras que la L2 solo se ha construido hasta San Miguelito, cuando el plan maestro la extiende hasta Paitilla. Es decir, que en nueve años, con el método implementado por el Estado, apenas se han construido dos líneas, incompletas. En adición, se está en proceso de licitación de la primera fase de la L3, hasta Ciudad del Futuro, Arraiján; línea que está proyectada hasta La Chorrera y cuya segunda fase no se tiene idea de cuándo se licitará.

El Metro de Panamá es justamente uno de esos proyectos de gran envergadura en que las APP resolverían. La red está atrasada más de una década, todas las líneas se necesitan para ayer y, al ritmo que se lleva, no estarán listas para el 2035, como se tiene proyectado. Aparte, el que el Estado esté de frente, invirtiendo fondos en el proyecto, ha provocado un desvío en las prioridades presupuestarias por miles de millones de dólares, un encarecimiento futuro del costo total de la red, una constante alteración de las variables que justifican el proyecto y una extracción enorme de recursos financieros. Con un régimen de APP, hoy se estarían construyendo al mismo tiempo, sino todas, la mayoría de las líneas pendientes —o las más urgentes—; con presupuestos al valor del dólar de hoy.

Claro está que, el primer grito será de quienes afirman que, con este modelo, el Estado ‘subsidiaría al constructor-operador de las líneas del metro', pero no consideran que, de seguir así, los costos de construcción del proyecto seguirán en aumento, no se cumplirá con el plazo y el incalculable costo de oportunidad en la calidad de vida del ciudadano, seguirá proyectándose en negativo. Indistintamente del modelo, el Estado, igualmente, tendrá que pagar la obra y subsidiar la diferencia del precio del pasaje; sin embargo, el gran contraste a favor de las APP es que, a mediano y largo plazo, el proyecto en conjunto habrá resultado más barato y, lo principal, se habrá respondido con mayor prontitud a la necesidad de mejor calidad de vida y transporte para los ciudadanos, que tendrían a su disposición toda la red, antes de 2030. A lo anterior, cabe añadir la capacidad financiera o de ahorro que ganaría el Estado para poder dirigir su inversión a aspectos más prioritarios. El Estado no es para construir trenes ni poner buses, pero sí lo es para garantizar mejor salud, educación, seguridad y hasta para resguardarse la administración y disposición del recurso hídrico, solo para dar algunos ejemplos.

El tema aquí es que el marco legal de las APP sea realmente eficiente, garante del respeto de los derechos y principios del Estado, con un adecuado reparto de riesgos y habilitado solo para determinados sectores económicos y servicios públicos, que sean viables y aceptables desde el punto de vista político-social y no relacionados con aspectos que puedan poner en riesgo la seguridad, estabilidad o la soberanía nacional. También, que no se pretenda un esquema en que el Estado sea siempre el que financie, porque para eso, mejor nos quedamos como estamos. El modelo debe ser combinado, de acuerdo al tipo y valor del proyecto en su totalidad, indistintamente de que los contratos sean por secciones o partes de un proyecto mayor. Claro que puede haber casos muy puntuales, en los que el Estado puede participar en toda o parte de la financiación, pero deben ser los de menor cuantía y la excepción, afectando en lo mínimo las finanzas públicas. Así las cosas, el Estado jamás debe financiar ni parte ni el total de los proyectos de gran envergadura.

Aparte del Metro de Panamá, se pueden identificar otras grandes iniciativas que, a través de las APP, favorecerían la inversión y desarrollo económico y social, sin que el Estado tenga que desvirtuar su enfoque prioritario; la clave es que se juegue el rol correspondiente en materia de legalidad, para garantizar eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, que siempre se trate de proyectos necesarios para el desarrollo social y económico; adecuada fiscalización y beneficios reales para el país; cualquier cosa contraria, haría que las APP se conviertan en lo que temen muchos, una forma más de privatización y de escarnio al Estado.

ANALISTA DE SISTEMAS.