Servidumbres viales: despojo y arbitrariedad

Las servidumbres “públicas”, por irónico que parezca, carecen de definición, origen y/o fundamento jurídico específico en el Derecho Público. Por el contrario, es en el Derecho Privado, y en particular el Código Civil, en donde el concepto de servidumbre se define como “un gravamen impuesto sobre un inmueble en beneficio de otro perteneciente a dueño distinto”. Esta definición, base angular de cualesquiera tipo de servidumbres, tiene piramidal importancia cuando confrontemos la conducta del Estado ante el principio de estricta legalidad de los actos administrativos relacionados con las llamadas servidumbres “públicas”. Pero sigamos.

A renglón seguido el mismo código, hace emerger la figura de las servidumbres legales, como aquellas establecidas por la Ley y que tienen por objeto la utilidad pública o el interés de los particulares. Estas servidumbres legales se rigen por las leyes y reglamentos especiales que las instituyan. Hasta aquí queda claro entonces que:

• No existen servidumbres “públicas”, sino servidumbres legales. Puede parecer ociosa esta distinción, pero no lo es. La expresión servidumbre pública deja entrever o induce en el subconsciente del ciudadano que el fundo sirviente sobre el cual recae la carga del gravamen no le pertenece y/o pierde titularidad sobre el mismo.

• La expresión “servidumbre” empleada en la actualidad para referirse a los diversos escenarios en que se intervienen predios particulares por razones de utilidad pública es incorrecta, por la sencilla razón de que en la mayoría de estos casos no existe un fundo dominante cuyo titular sea el Estado.

Recordemos las definiciones de servidumbre y de servidumbres legales con que inicia este ensayo y la época en que se redactaron (1916).

De todos modos, tomaremos como bueno el que la normativa jurídica nacional emplee el concepto de “servidumbre” para establecer y reglamentar servidumbres legales de tipo ambiental, marítimo, pluvial, vial, municipal, etc. A final de cuentas, estas se fundamentan y originan en las definiciones que establece el Código Civil.

Nos concentraremos ahora en la figura de la servidumbre legal vial, por considerarla la más común, conflictiva y fuente permanente de violación de derechos de los ciudadanos. El Estado panameño, a través de todos los Gobiernos, aplica e interpreta las servidumbres legales viales, cual si fueran un acto de expropiación, lo cual es ilegal, inconstitucional y criminal por vía de la extralimitación de funciones y abuso de poder. El hecho de que un área de terreno perteneciente a un particular, esté afectada por una servidumbre legal vial, no entraña la pérdida del justo título de dominio (propiedad). Lo que se da es una restricción en cuanto al uso y disfrute de la cosa por parte de su dueño, como, por ejemplo, el abstenerse al desarrollo de determinadas actividades o edificaciones. Incluso hasta esta limitación del dominio es discutible constitucionalmente, porque, como ya hemos dicho, las servidumbres legales tienen su origen en normativas de derecho privado, pero cuyo ámbito de aplicación es el derecho público, donde rige el principio de estricta legalidad. No existe fundamento constitucional para las servidumbres legales, tal como el Estado panameño las aplica 103 años después de haber sido creadas.

Pruebas ostensibles de lo antedicho, se encontrarán en diversas normativas, tales como el artículo 4 del Decreto 176 de 1951 y el Decreto 35 de 1995. También ya la Procuraduría de la Administración se ha pronunciado al respecto: “Por lo anteriormente señalado, se concluye que una servidumbre es un derecho real que recae sobre la misma cosa, es decir, afecta al bien inmueble mismo (finca) e impone una restricción al dominio, que debe asumir el propietario del predio sirviente”. (véase C 15-16 en www.procuraduria-admon.gob.pa/ lo resaltado es nuestro).

Como venimos repitiendo, las servidumbres legales viales, son un gravamen, carga, limitación o restricción al dominio, pero no implican la pérdida de la propiedad para su dueño. Esto revista de gran importancia para el dueño del fundo sirviente, puesto que:

• Si por cualesquiera circunstancias el área afectada por servidumbre fuera en un futuro desafectada, ya sea total o parcialmente, se podrá, ahora sí, ejercer el goce y disfrute total del área en cuestión sin limitación alguna, a partir de un justo título de dominio (propiedad).

• Si a futuro, el Estado decidiera hacer uso del área afectada por servidumbre, mediante cualesquiera de las formas por las cuales se perdería el dominio, será a partir de su justo título de propiedad o posesión, que podrá ejercer los derechos y/o reclamaciones que correspondan.

• Solo quien tiene título de propiedad o posesión, puede ejercer acciones en contra de cualesquiera actos de perturbación y/o invasión que pudieran provenir de terceros particulares.

Muy por el contrario, la expropiación es un Acto administrativo, que se encuentra debidamente fundamentado en el Derecho Público, a partir de diversas normativas, tales como los artículos 48 y 51 de la Constitución Nacional y reglamentado por la Ley 57 de 1946. Es aquí en donde se establecen los supuestos de la expropiación ordinaria y extraordinaria, los criterios de indemnización e incluso la posibilidad de expropiaciones sin indemnización.

Solo cuando se da alguno de los siguientes casos, se pierde la titularidad del dominio:

• Mediante un acto administrativo unilateral: la expropiación por Decreto (expropiación extraordinaria).

• Mediante una decisión jurisdiccional: en el marco de un juicio de expropiación (expropiación ordinaria).

• Mediante un acto consensuado entre las partes: cesión a favor del Estado a cualquier Título.

Ninguno de los tres supuestos descritos en los literales f. g. y h., se han dado en la mayoría de los casos de aplicación de las llamadas “servidumbres legales viales” y por lo tanto, constituyen verdaderos actos de abuso de autoridad, extralimitación de funciones, arbitrariedad y despojo de los bienes de los particulares. No se pone en duda la supremacía de la utilidad pública ni del interés social sobre el interés privado. Se trata de garantizar el derecho a la propiedad privada de acuerdo a la Ley.