Resiliencia urbana: un análisis desde la perspectiva del marco legal panameño

La resiliencia urbana describe la capacidad de las ciudades para funcionar, de forma que las personas que viven y trabajan en estas, particularmente los pobres y vulnerables, sobrevivan y prosperen, sin importar qué estrés o irrupción ellos encuentren.

En el contexto de las ciudades, la resiliencia ha ayudado a cerrar la brecha entre la reducción del riesgo y la adaptación al cambio climático. La resiliencia se enfoca en mejorar el funcionamiento de un sistema ante el riesgo de múltiples amenazas, en vez de prevenir o mitigar la pérdida de bienes debido a eventos específicos.

Dentro de las consideraciones de una ciudad resiliente se encuentra aquella donde exista un planeamiento integrado del desarrollo, indicado por la presencia de una visión de ciudad, una estrategia integrada de desarrollo, y planes que son regularmente revisados y actualizados por grupos interinstitucionales.

A partir de lo reseñado en la sección anterior, este análisis busca evaluar, ¿qué opciones de política pública e instrumentos normativos tienen las autoridades urbanísticas y la sociedad en general, para generar procesos que aporten a la resiliencia urbana?

El marco legal panameño incorpora principios relacionados con la gestión integral del riesgo de desastres y el manejo integrado de cuencas, mas no con la resiliencia urbana.

La brecha entre el aspecto de la gestión del desastre y la adaptación al cambio climático aún no se ha cerrado.

Se entiende el ordenamiento territorial como algo sectorial. Así en Panamá existe un ordenamiento territorial ambiental, administrado por el Ministerio de Ambiente (MiAmbiente), y que tiene como uno de sus instrumentos principales los planes de Ordenamiento Territorial Ambiental de las Cuencas Hidrográficas, y un ordenamiento urbano, administrado por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Miviot).

No existe complementariedad, integración ni coordinación en el planteamiento del marco normativo ni en su implementación.

En términos generales la normativa de ordenamiento territorial del país se caracteriza por su fraccionamiento y falta de articulación, claridad de alcances y de una imagen u objetivo a lograr con su implementación. A esta situación de fragmentación de la normativa de ordenamiento territorial hay que añadir el bajo nivel de implementación que la misma tiene. Por ejemplo, hasta el momento en el área metropolitana de Panamá no se ha desarrollado ningún plan de ordenamiento territorial ambiental y solo hay planes de ordenamiento urbano aprobados para los corregimientos del área este (Tocumen, Las Mañanitas y 24 de Diciembre) y el corregimiento de San Francisco en el distrito de Panamá, además del Plan Metropolitano y el de la Región Interoceánica.

¿Qué acciones se requieren entonces para fortalecer el marco normativo que sirva de plataforma para impulsar una mayor resiliencia urbana en el área metropolitana de Panamá?

Se requiere de una reforma general al marco normativo de ordenamiento territorial existente, que establezca una visión cónsona con los retos y escenarios de cambio climático y adaptación planteados por el panel intergubernamental de cambio climático (IPCC, por sus siglas en inglés), hasta por lo menos el año 2080.

Esta reforma general debe partir de la visión de que el ordenamiento territorial es el principal instrumento de política para mitigar y orientar el desarrollo del país a un futuro en el que se exacerbarán los impactos de los desastres naturales. y en el que las condiciones climáticas y especialmente de las zonas costeras, cambiarán drásticamente. La reforma al marco normativo de ordenamiento territorial requiere:

• Incorporar metodologías de modelamiento probabilístico y uso de datos de los escenarios establecidos por el IPCC, como parte de los análisis y diagnósticos requeridos para la formulación de los planes de ordenamiento territorial urbano y ambiental.

Se requiere que los instrumentos de ordenamiento territorial incorporen esta visión de orientar la inversión pública y privada en función de la reducción del riesgo de desastres, basándose en evidencia científica.

• Integrar los instrumentos de planificación establecidos en los marcos normativos del ordenamiento territorial ambiental y urbano, y definir con mayor claridad sus alcances, jerarquía y escalas de operación.

Un aspecto que resalta del ordenamiento territorial en Panamá es que cada marco normativo define una jerarquía de planes de ordenamiento territorial sin que se establezcan los alcances, escala y niveles de competencia para cada plan dentro de cada nivel jerárquico.

• La ambigüedad en estos alcances es en parte responsable de que en los planes de ordenamiento urbano desarrollados hasta el momento no se hayan incorporado análisis que identifiquen de forma adecuada las vulnerabilidades, amenazas e impactos de los desastres en las áreas donde estos planes han sido elaborados.

Este tema es de especial interés en el caso de los aspectos relacionados con el cambio climático, donde existen efectos que pueden ser muy localizados, como aquellos relacionados con el aumento del nivel del mar, o muy regionales, como aquellos relacionados con los cambios de los patrones de lluvia, y en los que la definición de las estrategias de adaptación y mitigación requieren que los análisis correspondan a escalas adecuadas.

• La definición de un actor con el rol de regulador del ordenamiento territorial. Hasta el momento el marco normativo del ordenamiento territorial y la gestión integral del riesgo de desastre ha recaído en el Sistema Nacional de Protección Civil (Sinaproc) (gestión integral del riesgo de desastres), el Miviot (ordenamiento territorial urbano) y MiAmbiente (ordenamiento territorial ambiental), mientras que parte del rol ejecutor está enmarcado en los municipios, como parte del proceso de descentralización.

El vacío de un ente rector en materia de ordenamiento territorial ha condicionado el desarrollo de los proyectos a visiones sectoriales que no incorporan las previsiones relacionadas con los aspectos ambientales, de gestión integral del riesgo de desastre y de mitigación y adaptación al cambio climático.

Aunque el análisis sobre el marco normativo de la gestión del ordenamiento territorial de Panamá muestra avances en cuanto a la incorporación de conceptos como: la gestión integral del riesgo de desastres, la gestión integral de cuencas hidrográficas y el ordenamiento territorial urbano y ambiental, dentro la legislación nacional aspectos como la falta de un ente coordinador, un bajo o casi nulo nivel de ejecución de la normativa, la ausencia de mecanismos bien definidos que integren los aspectos relacionados con la gestión del riesgo de desastres con las dinámicas de desarrollo urbano, han traído como resultado una legislación fragmentada, poco conocida y aplicada.

La realización de esta investigación fue apoyada por el Urban Risk Center de Florida State University, como parte de los estudios que buscan comprender la relación de las dinámicas urbanas con la ocurrencia de desastres y sus impactos.