Límite urbano: ¿Cómo se contiene el crecimiento de la ciudad?

La refundación de la ciudad de Panamá luego de la destrucción del asentamiento original por el pirata Henry Morgan en 1671, conllevó a la construcción de un muro y una fosa, que inicialmente tenían el objetivo de proteger la ciudad de los enemigos externos, pero que terminaría siendo, por casi dos siglos, un mecanismo de segregación social.

La separación física entre la ciudad de intramuros y el arrabal, en su periferia, duraría hasta 1856, fecha “en que se permitió la demolición de parte de la muralla. Pronto, toda esta zona adquirida por la Compañía del Ferrocarril se urbanizó, desapareciendo definitivamente el muro que había separado a la ciudad” (Tejeira Davis, 2001).

Con la firma de los tratados del Canal en noviembre de 1903, y a partir de 1904, una nueva barrera a la expansión urbana surgiría con la ocupación estadounidense, la Zona del Canal. Estos límites de 1904 se verían modificados en 1915 por un nuevo acuerdo, ante el estrangulamiento a la expansión urbana que representaba la propuesta inicial.

Este acuerdo, conocido como el Convenio de Límites, tuvo como principal impacto la devolución del distrito de Las Sabanas a Panamá. A partir de este convenio, la ciudad no tiene ahora “que encontrarse aislada entre la Zona del Canal y el mar, y tiene espacio para su expansión indefinida al noreste. Esto era un punto fuertemente deseado por los oficiales de Panamá, tanto por razones sentimentales como comerciales,” (Panamá Canal Record, 1915).

Para 1911, y en pleno auge de la construcción del Canal, el Consejo Municipal aprobó el acuerdo 38, por el cual se dio una definición a lo que sería el centro de la ciudad, representando esto, en parte, una reacción al surgimiento de los barrios obreros que venían apareciendo al norte de la línea del ferrocarril (Guachapalí, San Miguel y Pueblo Nuevo) y hacia el sector de El Chorrillo.

La imposición de límites de la ciudad sería un ejercicio que se repetiría a través de todo el siglo XX, sin que lograse el objetivo de contener su expansión urbana.

A partir de 1911, los acuerdos municipales 32 de 1938, el del 5 de enero de 1953 y el 70 del 23 de junio de 1960, ampliarían el área incorporada dentro de los límites de la ciudad. La última ampliación se daría a través de la Resolución 19 de febrero de 1996 del Mivi, la cual surgió como parte de la elaboración del plan metropolitano.

La continua necesidad de ampliar estos límites está relacionada con la ausencia de instrumentos y voluntad por parte de las autoridades para controlar la expansión urbana, que se daba desde una época muy temprana.

Al no existir un plan regulador o plan de ordenamiento territorial, básicamente toda la tierra disponible que contase con alguna conexión vial y la posibilidad de ser dotada de infraestructura, era susceptible de ser urbanizada.

Sería el Reglamento de Urbanizaciones promulgado en 1941, el principal instrumento para la transformación del suelo rural en suelo urbano. Este reglamento exigía al promotor la presentación de un plano con la información de las vías existentes o proyectadas y su conexión con la urbanización a construir, además de la indicación de los tipos y distribución de usos dentro del proyecto.

Esta normativa, que estuvo vigente hasta 1990, no presentaba ninguna indicación o referencia sobre previsiones respecto a los límites de la ciudad, establecidos en los acuerdos municipales anteriormente mencionados.

Las posteriores actualizaciones de dicho reglamento, realizadas en 1990, 1998 y la más reciente, en junio de este año, incorporan los términos de 'zonas de desarrollo prioritario' y 'zonas de desarrollo diferido', definiendo las zonas de desarrollo diferido como aquellas con condiciones morfológicas adecuadas, pero que no cuentan con infraestructura, mientras que las zonas de desarrollo prioritario serían aquellas que cuentan con planes y programas, además de infraestructura y condiciones morfológicas adecuadas para un desarrollo inmediato (Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, Miviot, 2020).

La determinación de estas 'condiciones e infraestructura adecuadas' para el desarrollo de una urbanización, queda supeditada finalmente a una tramitología que se da a partir de la ventanilla única del Miviot.

De esta forma, el proceso de aprobación de las urbanizaciones facilita la expansión de la ciudad de Panamá, y de todas las urbes del país, sin que tengan que abordarse cuestiones como el límite al crecimiento urbano, ni la continuidad ni articulación en la ocupación del espacio. Mucho menos la dotación de equipamientos básicos como escuelas, centros de salud, bibliotecas o centros comunitarios.

Cabe entonces la pregunta: ¿Qué se requiere para contener la expansión de la ciudad? Y, ¿cómo se construye ese límite a su crecimiento? Para lograr esta contención, se precisa un modelo de ciudad que consolide su centro urbano a través de la provisión de viviendas asequibles a las clases medias y bajas.

Un modelo que no condene a la población a seguir viviendo cada vez más lejos, cuando su centro de negocios y actividad económica más importante sigue estando vacío. Los límites se construyen cambiando la apuesta y orientando los recursos hacia la construcción de un centro que evite que la gente vaya hacia afuera.