CSJ declara 'inconstitucional' artículo de la ley de incentivos a la inversión turística

La Corte Suprema de Justicia (CSJ) declaró “inconstitucional” el parágrafo transitorio contenido en el artículo 1 de la ley 314 de 20 de junio de 2022, que modificó el artículo 9 de la ley 80 de 2012, que dicta normas de incentivos para el fomento de la actividad turística y otras disposiciones.

El parágrafo transitorio fue demandado como “inconstitucional” por “infringir” los artículos 19 y 20 de la Constitución Política, según consta en el fallo publicado en la Gaceta Oficial Digital No. 29773-D, el pasado miércoles 03 de mayo de 2023.

El pleno de la CSJ acogió la demanda luego de que se presentaron dos acciones de demandas de “inconstitucionalidad”. Una de ellas la presentó el pasado 18 de julio de 2022, Roberto Ruiz Díaz (entrada N° 73204-2022) y la otra el 30 de agosto de 2022, Ramón Ricardo Arias Porras (entrada N°89534-2022).

Las demandas de inconstitucionalidad antes mencionadas fueron acumuladas a fin de sustanciarlas y fallarlas en una sola sentencia, mediante resolución de fecha de 7 de febrero de 2023 (f.223-224), precisó la Corte en la resolución publicada.

El parágrafo transitorio demandado señala que “a las personas naturales o jurídicas que a la entrada en vigencia de esta ley (Ley 314 de 20 de junio de 2022) cuenten con el respectivo estudio de impacto ambiental y la autorización de la Superintendencia del Mercado de Valores de Panamá para la emisión de los bonos, acciones, y demás instrumentos financieros, ya sean emitidos por la empresa turística o por una sociedad de inversión inmobiliaria o con resolución de reconocimiento de crédito fiscal emitida por la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y Finanzas se les reconocerá como crédito fiscal el 100% del valor total del proyecto declarado ante la Autoridad de Turismo de Panamá, excluyendo el valor de la finca y las deudas o inversiones que la empresa turística o sociedad de inversión haya realizado antes de la entrada en vigencia de la presente ley, de conformidad con las normas vigentes al momento de su expedición. El trámite al que hace alusión el presente parágrafo solo podrá iniciarse hasta el 30 de julio del año 2022”, resaltó el pleno de la CSJ en el fallo publicado en la Gaceta Oficial.

Ruiz Díaz fundamentó su demanda en que la Ley N°314 de 2022 se aprobó para modificar y derogar la ley N°122 de 31 de diciembre de 2019, mediante la cual se modificaba el artículo 9 de la ley N°80 de 2012. Pero ahora, la Ley N°314 de 2022 vuelve a modificar el artículo 9, y agrega un parágrafo transitorio que busca que la Ley N°122 de 2019 (ya derogada) siga teniendo efectos hacia atrás.

El querellante especificó que las disposiciones infringidas son el artículo 17 de la Constitución Política, en forma directa por comisión, puesto que el parágrafo contenido en el artículo 1 de la Ley N°314 de 2022 no conlleva el cuidado y responsabilidad del legislador al emitir leyes, que vayan en detrimento de un sector de la sociedad y la inobservancia en materia de “irretroactividad” de la ley y la afectación fiscal que puede producirse al Erario, al no tener una renta que sustituya las pérdida en ingreso de impuesto sobre la renta.

A su vez indicó que el parágrafo demandado de inconstitucional “infringe” el artículo 19 de la Carta Magna, por violación directa por comisión, ya que establece que ciertas personas naturales o jurídicas se puedan beneficiar de créditos fiscales hasta un 100% del monto de inversión en detrimento de otros que se encuentren en la misma situación comercial, que vayan a realizar una misma obra, generar mismo empleos o más inversión.

Agregó que el parágrafo del artículo 1 de la Ley N°314 infringe el artículo 20 de la Constitución Política en concepto de violación directa por comisión, ya que diferencia entre panameños y no le da el carácter y trato igualitario, pues a ciertas personas naturales y/o jurídicas le otorga un beneficio del 100% de crédito fiscal porque hicieron sus trámites antes. Manifestó que se infringe el artículo 46 de la norma de constitucionalidad en concepto de violación directa por comisión, pues le aplica un efecto retroactivo del parágrafo demandado.

Por su parte, Arias Porras fundamentó su demanda en que el artículo 9 de la Ley N°80 de noviembre de 2012, en su origen, permitía que la inversión en productos turísticos fuera del distrito de Panamá, recibiese el derecho a considerar como gasto deducible el 50% de lo invertido. Que este incentivo tenía una vigencia hasta el 31 de diciembre de 2016 para ser utilizado por un periodo de 10 años.

Señaló que el artículo 1 de la Ley N°122 del 31 de diciembre de 2019 modificó el artículo 9 de la ley Nº80 de 2012 y ahora la inversión en productos turísticos se consideraría crédito fiscal hasta el 100% de lo invertido.

Recordó que con posterioridad el artículo 1 de la Ley N°314 de 2022 se aprobó para modificar el artículo 9 de la Ley N°80 de 2012 a efectos de reducir el crédito fiscal del 100% al 60% del valor total del proyecto declarado ante la Autoridad de Turismo de Panamá, excluyendo el valor de la finca y la infraestructura del plan maestro y agregó un 5% del valor a reconocer de la infraestructura del plan maestro, declarada ante la Autoridad de Turismo de Panamá.

Explicó que este beneficio puede ser utilizado en un periodo mínimo de 5 años, con una vigencia hasta el 31 de diciembre de 2024. Además se le mantuvo la facultad de transferir el crédito fiscal a terceras personas, como lo establecía la Ley N°122 de 2019, pero que no era parte de la redacción de la ley original (Ley N°80 de 2012).

Arguyó que el artículo 1 de la Ley N°314 de 2022 es una merma importante en los ingresos del Estado y que con la ley original (Ley N°80 de 2012) cuando se trataba de gasto deducible se podría deducir hasta el 50% de lo invertido en sus declaraciones de rentas, se permitía un máximo de 5% de lo invertido, repartido en un periodo de 10 años.

Mencionó que un contribuyente con una tasa impositiva de impuesto sobre la renta de 25%, el gasto deducible se convertía en un ahorro o incentivo de aproximadamente 25% del gasto repartido en 10 años, lo que representa un impuesto a pagar de B/.0.25 por cada balboa. Señala que como consecuencia del cambio de “gasto deducible” a crédito fiscal la naturaleza de la afectación de los ingresos presupuestarios del Estado es distinta. Un crédito fiscal de B/1.00 se traduce en un ahorro de impuesto de B/1.00.

Expresó que aunque a simple vista parece que la Ley N°314 de 2022 significa una reducción de créditos fiscales del 100% al 60%, pudiera inclusive ser una cifra mayor dependiendo del tamaño del proyecto y la infraestructura de donde se construya el proyecto turístico.

El demandante sostuvo que la disposición infringida es el artículo 276 de la Constitución Política, en forma directa por omisión, puesto que el presupuesto General del Estado se aprueba todos los años, generalmente por adelantado y comprende los ingresos y egresos del Estado. Los impuestos representan uno de los ingresos clave y los créditos fiscales afectan directamente la facultad del Estado de recibir ingresos en concepto de impuestos sobre la renta, el impuesto complementario y el impuesto sobre la renta estimada.

En esta línea recordó que la Asamblea está obligada a establecer rentas sustitutivas o aumentar las existentes, previa obtención de Informe de la Contraloría General de la República (CGR), pero que en la Ley N°122 de 2019 y la Ley N°314 de 2022, el parlamento incumplió ambos requisitos. Toda ley a ser expedida que introduzca un incentivo de la naturaleza de un crédito fiscal y que tenga una afectación en los ingresos del Estado y en el presupuesto debe ser precedida y acompañada de un informe de la CGR que verse sobre la efectividad fiscal de esta legislación.