Sobre la política de alimentación: un ensayo de reflexión (parte II)

Política alimentaria en acción: el desafío que enfrenta cualquier gobierno es asegurar la disponibilidad de suficientes alimentos para satisfacer las necesidades energéticas y nutricionales de su población. Pero los sistemas alimentarios no sólo deberían prevenir el hambre y la inseguridad alimentaria, sino también prevenir la obesidad y las enfermedades crónicas relacionadas, garantizar la inocuidad de los alimentos y promover la sostenibilidad ambiental.

En Panamá, al igual que en la mayoría de los países, estos objetivos se abordan mediante múltiples leyes y regulaciones implementadas a través de diversos programas de agricultura, alimentación y nutrición y administradas por un conjunto de ministerios, autoridades, instituciones y municipios. Cada programa tiene su propio liderazgo político y agenda. Cada uno compite con los demás por áreas de operación y financiación. Y cada uno atrae a su propio grupo de grupos de presión interesados.

Como se resume en el Cuadro 1, estas políticas pueden agruparse en distintas categorías. Se ocupan de los alimentos desde la granja hasta la mesa, a nivel nacional e internacional. Abordan la producción agrícola: su cantidad, seguridad, efectos ambientales y cuestiones laborales y comerciales. Con respecto al consumo, las políticas abordan la educación nutricional, el seguimiento, la investigación, la regulación de los productos alimenticios y la asistencia alimentaria. Existen políticas separadas que rigen la producción y comercialización de bebidas alcohólicas.

Como se observa, las políticas y programas alimentarios son supervisados por múltiples instituciones: la antítesis de un enfoque sistémico y una de las razones de décadas de llamamientos para establecer una única agencia alimentaria. Más de veinte instancias gubernamentales participan, por ejemplo, en la regulación de las importaciones y exportaciones de alimentos.

Se necesita historia política para explicar por qué la supervisión de las políticas agrícolas, alimentarias y nutricionales de Panamá es tan fragmentada y complicada. La mayoría de los acuerdos regulatorios actuales se desarrollaron poco a poco durante el siglo XX en respuesta a crisis o problemas específicos a medida que surgían. Simplemente, el Órgano Legislativo fue asignando autoridad regulatoria a tanta y cuanta agencia se encontraba en su camino.

El ejemplo clásico de fragmentación regulatoria es la supervisión de la seguridad alimentaria, un esfuerzo compartido entre el MIDA y el Minsa, pero de maneras que a veces parecen inexplicables. Por un lado, el Minsa supervisa los alimentos, pero lo hacen bajo la figura del establecimiento de médicos veterinarios en cada una de sus instancias regulatorias. Y por otro, el MIDA es responsable de administrar la política zoo y fitosanitaria, muchas veces de forma restrictiva y sin consideración de acuerdos ni compromisos comerciales.

Esta extraña división de responsabilidades tiene sus raíces en decisiones que se remontan a 1947, cuando el Minsa aprobó el primer código sanitario de alimentos. El MIDA, históricamente y por ley responsable de garantizar un suministro adecuado de alimentos, ha favorecido durante mucho tiempo la agricultura nacional en perjuicio de los consumidores, al controlar la emisión de permisos de importación de rubros sensitivos.

La política agrícola panameña ha sido recientemente reformada en una ley agrícola (PADE) aprobada por la Asamblea en 2013. Dada la alta prevalencia de la inseguridad alimentaria, las enfermedades crónicas relacionadas con la dieta y los daños climáticos y ecológicos relacionados con la agricultura, una política agrícola racional debería mitigar esos problemas. Sin embargo, ni la ley PADE ni ninguna de las anteriores han servido para tales propósitos.

Es necesario que una ley para fomentar el sector agrícola aborde estos problemas directamente, pero en cambio la legislación está diseñada para mantener la producción tradicional de alimentos y recompensar a la agricultura ineficiente.

Una evaluación del PADE demuestra su extraordinaria complejidad: más de 500 páginas de texto en letra pequeña, introducidas por un índice de muchas páginas. La ley trata del apoyo a la agricultura (por ejemplo, productos básicos, seguros de cosechas, crédito, comercio) y asuntos relacionados como conservación, desarrollo rural, investigación, energía, silvicultura y varios. Todos ellos tienen que ver con la agricultura de productos básicos: arroz, carne, pollo, maíz y azúcar. Una minúscula parte se destina a horticultura o cultivos especiales, y poco aborda la alimentación humana ni exige programas para la agricultura y los mercados locales y orgánicos, la seguridad alimentaria y cuestiones tales como la producción de cáñamo.

El aspecto ausente en el PADE es la nutrición. Cero menciones al apoyo de programas de asistencia nutricional o de alimentos para comedores escolares, el principal instrumento de asistencia alimentaria para mejorar la nutrición en un país. Tampoco nada sobre la construcción de huertos urbanos o comunitarios para inducir a las personas a cultivar y cosechar sus propios alimentos.

Los lobistas trabajan para seguir ampliando todos los programas de interés que tienen como principio la compra de millones de dólares de productos: importación de arroz y demás granos. Y la ley cubre tantos programas que sólo un puñado de personas, si es que hay alguna, pueden entender los detalles de las políticas agrícolas generales. Los componentes de apoyo a la agricultura dentro del PADE son esencialmente subsidios a las grandes empresas financiados por los contribuyentes, respaldados por miembros de gremios y asociaciones de productores. Es decir, lo mismos de siempre partiendo y repartiéndose el pastel.

Las leyes agrícolas también son resultado de la historia y la política. El Gobierno pasado aprobó una ley de emergencia para ayudar a los agricultores a sobrevivir la pandemia, cuando los empleos habían desaparecido, la gente tenía poco dinero para comprar alimentos y los agricultores no podían vender los alimentos que producían. Igualmente, la regulación de precio obligó a que el Gobierno de la última década creara un subsidio para los productores de arroz. Al igual que la ayuda durante la pandemia, ese apoyo no cubrió el alcance esperado y solo logró llegar a los gamonales más vivos.