Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia: ¿Avance o Retroceso?

El Ejecutivo sancionó y promulgó el 15 de febrero pasado, la Ley 285, que crea el Sistema de Garantías y Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia.

Se trata del desarrollo legal de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, aprobada el 20 de noviembre de 1989 y ratificada por Panamá a través de la Ley 15 de 1990. Es decir, que esta regulación nacería con un retraso de 31 años.

La Convención marcó en su momento un nuevo paradigma, concibiendo a los niños, niñas y adolescentes como sujetos plenos de derechos, y no como propiedad de los padres ni objeto de compasión y represión. Combinó derechos civiles con derechos económicos, sociales y culturales que se pueden agrupar en 4 ejes: supervivencia, desarrollo, protección y participación, bajo el principio rector del interés superior de la infancia, dado su carácter de vulnerabilidad.

Los derechos de participación se basan en el reconocimiento de la capacidad de discernimiento del infante, sobre asuntos de su interés, como lo son: derecho a opinión en el debate y aprobación de las políticas públicas que le conciernen; la libertad de expresión e información; la libertad de pensamiento, conciencia y religión; y la libertad de asociación.

El Proyecto de Ley 567, que sirvió de base a la nueva Ley 285, fue introducido al primer debate de la cámara legislativa, el 22 de febrero del año pasado, justo en el momento en que había estallado el escándalo de los albergues en la opinión pública, como una manera de que éste fuera apaciguado.

Sectores conservadores han venido señalando que la Ley aprobada “le resta la patria potestad de los padres sobre sus hijos”. Salvo un aspecto, esta objeción carece de fundamento, pues el Proyecto establece entre otros principios rectores, la protección a la vida familiar, entendiendo que “los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a vivir con su padre y madre, familia nuclear o ampliada, a gozar de cuidado parental, mantener vínculos afectivos y a no ser separados de ella por razones económicas o de otra índole, salvo que sobrevengan circunstancias especiales que afecten su bienestar o sean contrarias a su interés superior” (Artículo 6, numeral 8, de la Ley 285 de 2021, que crea el Sistema de Garantías y Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia)

En todo caso, la separación debe ser ordenada mediante resolución judicial, de forma temporal, por el menor tiempo posible o como último recurso. Son los mismos argumentos utilizados por quienes en su época se opusieron a la Convención.

Panamá se ha comprometido en el concierto de naciones a luchar por la erradicación del trabajo infantil, para lo cual suscribió, en su momento, los Convenios 138 y 182 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre edad mínima en el empleo y las peores formas de trabajo infantil, respectivamente.

El primero de estos Convenios indica que la edad mínima en general para trabajar no debe ser inferior a la edad en que cesa la obligación escolar o, en todo caso, a 15 años de edad. Pero, dada la circunstancia de que nuestra Constitución establece 14 años, ratificamos el Convenio 138 acogiéndonos a la cláusula que permite fijar esta última como edad mínima, por vía de excepción.

El artículo 2-4 del Convenio 138 de la OIT ratificado por Panamá permite una edad mínima al empleo de 14 años, si “la economía y medios de educación del país están insuficientemente desarrollados”, con el compromiso de elevarla a 15 años una vez supere tales circunstancias, mismo que no fue cumplido por el país, a pesar de haber tenido la oportunidad de elevar la edad a 15 años con las reformas constitucionales de 2004.

En cuanto al segundo Convenio, establece la prohibición absoluta de realizar tareas peligrosas para la vida, salud o seguridad del menor de 18 años, es decir, las llamadas “peores formas del trabajo infantil”.

No obstante, con la Ley 285, en vez de buscar erradicar el trabajo infantil, se le incentiva, al permitirle al adolescente trabajador, entre los 14 a 17 años, a que suscriba contratos de trabajo, sin autorización de sus padres, sujeto a su registro en el Ministerio de Trabajo (MITRADEL), cuando el actual Código de Trabajo (artículo 121) exige tal autorización. Los padres, tutores o representantes legales simplemente se informan. (Artículo 90 de la Ley 285 de 2022)

El Proyecto contempla un Sistema denominado “de Garantías y Protección Integral de la Niñez y Adolescencia”, constituido en 4 niveles: de rectoría, de consulta, articulación y ejecución. El nivel rector está integrado por 7 Ministerios; el de articulación, por 16 instituciones gubernamentales; y el de ejecución, por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y la Secretaría Nacional de Niñez y Adolescencia (SENNIAF) que coordinarían la implementación territorial con la colaboración de las gobernaciones y gobiernos locales.

Resulta relevante destacar que dentro del sistema no está desarrollada la participación de la sociedad civil y, más específicamente, de las organizaciones de niñez y adolescencia, toda vez que los derechos de participación constituyen parte sustantiva de la Convención.

El nivel consultivo está conformado por un Consejo de Niñez y Adolescencia, cuya composición y funciones no se indican, remitiéndose esta tarea al Ejecutivo, a través de la reglamentación correspondiente, cuestión que debe necesariamente regularse por Ley, como ocurre en las legislaciones similares centroamericanas que incluyen la participación de la sociedad civil y la representación de la niñez y adolescencia en este tipo de instancia.

Por otro lado, el derecho de asociación de la infancia se encuentra menguado cuando en el artículo 75 de la nueva Ley no se permite su participación en asociaciones con fines políticos, cuando en nuestro país el movimiento estudiantil –estructurado a través de asociaciones en colegios y universidades- ha realizado gestas definitivas y trascendentales de carácter gremial, a favor del bienestar del pueblo panameño y de la soberanía nacional.

Por las consideraciones anteriores y otras, que por razones de espacio se nos quedan en el tintero, estimamos que la comentada Ley puede ser objeto de recursos de inconstitucionalidad, no obstante los aspectos positivos de la misma, pues quebranta directamente el texto de la Carta Fundamental, la Convención de los Derechos del Niño y los Convenios 138 y 182 de la OIT, los cuales tienen máximo rango jerárquico en virtud de la teoría del bloque de la constitucionalidad.

La autora es abogada y docente universitaria

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