Equidad sin garantías: acerca de la fragilidad de las políticas públicas

S ubsidios. Las sociedades dependiendo del modelo económico, reconocen de una u otra manera, la función social, política y económica de las transferencias en efectivo y/o especie otorgadas y/o entregados por parte del Estado de manera directa o indirecta a los hogares, las instituciones, las empresas. Dichas transferencias cuando no tienen ni condicionalidades ni mecanismos robustos de seguimiento ni formas de retorno se conocen comúnmente con el nombre de subsidios. En tanto son una prestación económica establecida por el Estado, sin tiempo definido ni condición temporal.

En el caso de Panamá, la estructura presupuestal pública, contable y financieramente, caracteriza a las prestaciones económicas directas e indirectas como subsidios sin considerar su función, objetivo, impacto, retorno. Es decir, la estructura presupuestal pública aún no delimita claramente cuando una prestación económica debe considerarse como un gasto o una inversión. Aunque si existe un amplio debate sobre el particular en América latina el mismo todavía no gana espacio ni en el debate académico, ni en el entramado institucional en el país.

Por ello, las prestaciones económicas que otorga el Estado y que están vinculadas a una garantía social específica, con una condicionalidad, una temporalidad y retornos e impactos directos en el desarrollo del país quedan subsumidos entre un sinnúmero de ayudas económicas con objetivos y funciones diversas. Por ejemplo, una beca, cualesquiera sea su modalidad, objetivo, función, impacto y retorno, es un subsidio.

DINÁMICA EMERGENTE DE LOS SUBSIDIOS

A lo largo de los tres últimos quinquenios, los subsidios a los hogares, las instituciones y las empresas se incorporaron a las finanzas públicas a partir de políticas y estrategias con principios distintos. Dejando así en evidencia la fragilidad tanto de la institucionalidad como de la gobernanza del país. Es decir, las asimetrías son también el resultado de la diversidad de enfoques que en unos casos se articulan, en otros más se contraponen pero en todo caso, subyacen en la dinámica cotidiana de las políticas públicas de enclave.

Hasta el momento el presupuesto del país reconoce 33 subsidios. De ese total de subsidios, orientados unos hacia la oferta, otros hacia la demanda, el 48.4% (16) son transferidos a los hogares; el 33.3% son transferidos a la seguridad social; mientras que el 18.8% son transferidos a las empresas. Asimismo, según el monto total de los subsidios, en primer lugar, el 53.1% de los recursos se dirige a los hogares; en segundo lugar, el 32.7% se transfieren hacia la seguridad social; en tercer lugar, el 14.2% a las empresas.

Entre el año 2009 y 2017, los subsidios otorgados por el sector público pasaron de B/. 574,4 millones de balboas a B/. 1,500.1 millones de balboas. Es decir, en casi una década, los subsidios se incrementaron 2.6 veces más. Un crecimiento relativamente rápido si consideramos los impactos generados en reducción de la pobreza, incremento años promedio de educación y tasa de asistencia escolar.

En el caso de los subsidios a los hogares, entre los años 2009 y 2017, los mismos pasaron de B/. 290.8 millones de balboas en el año 2009 a B/. 797.3 millones de balboas. En el período los subsidios a los hogares crecieron 2.7 veces más. Para el año 2017, sólo B/. 422.4 millones de balboas del total de subsidios transferidos a los hogares corresponden a los programas de transferencias condicionadas: Programa 120/65, Red de Oportunidades, Beca Universal, Ángel Guardián. Sin embargo, esos programa representan el 52.9% del monto total transferidos a los hogares. El resto, el 28.1% se distribuye entre subsidios que no están focalizados ni demográfica ni geográficamente.

Del año 2009 al año 2017, los subsidios a la seguridad social pasaron de B/. 156.6 millones de balboas a 490.1 millones de balboas. En este caso el incremento fue de 3.1 veces más. Es decir, fue mayor que el subsidio a los hogares. Por su parte, los subsidios a las empresas pasaron del año 2009 al año 2017 de B/. 127.0 millones de balboas a B/. 212.6 millones de balboas. Durante ese periodo de tiempo, estos subsidios se incrementaron 1.6 veces más.

Sin embargo, más de una década después de la emergencia de los subsidios, no existen análisis que muestren, cuál ha sido el costo y donde están efectos y retornos inmediatos; no existen proyecciones que indiquen cuáles serían las alternativas para pasar de la inclusión social a la inclusión productiva; no existen evaluaciones que señalen la sostenibilidad de un desarrollo con asimetrías, sin cohesión social y sin movilidad social ascendente en el mediano plazo.

DEBATE EMERGENTE SOBRE LOS SUBSIDIOS

MISIÓN Y VISIÓN DE FLACSO

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) es un organismo regional, instituido por la UNESCO para impulsar y satisfacer necesidades en el conocimiento de las Ciencias Sociales.

El Programa FLACSO-Panamá busca dotar a la población de análisis sobre los principales problemas que la aquejan, y contribuir con las estrategias de programas de solución.

El desarrollo de una política pública efectiva demanda, por un lado, el desarrollo y consolidación de la institucionalidad pública, por el otro, la generación de conocimiento para la gestión de lo público, como bien y servicio de primer orden. Asimismo supone definir qué se subsidia y a quién subsidia; qué se protege y a quién protege; dónde se invierte, qué se incluye y por qué se cohesiona. Esto implica ordenar y definir. Ordenar porque son parte de la política pública y todo ciudadano debe obtener información sobre los mismos. Definir, porque todo ciudadano debe saber cómo se accede a los mismos y por qué.

Igualmente tiene que transparentarse cómo obtendrán los recursos para mantener los subsidios en el mediano y largo plazo. Tanto hacia arriba, que incluye subsidios a la producción y comercialización, como hacia abajo que incluye subsidios focalizados y universales a los hogares, la permanencia de estas prestaciones económicas en el tiempo alcanza a objetivar la política pública y sus estrategias más representativas.

El rediseño de la gestión pública supone, por consiguiente, en primer lugar, la revisión de los mecanismos de asignación de gastos e inversiones; en segundo lugar, la verificación de los procesos administrativos de gobernanza de la política pública; en tercer lugar, la medición de los impactos directos e indirectos. Hacia esa dirección apuntan las contra reformas en la gestión pública.