Canal de Panamá: las reservas del Senado, principio de no intervención y evolución

La historia del Canal de Panamá ha estado marcada por tratados y acuerdos que, desde sus inicios, se consideraron poco favorables para Panamá. Diversos convenios como la concesión francesa establecida en la Salgar-Wyse Ley de 18 de mayo de 1878, la Roldán–Wyse Ley 107 de 1890 (que prorrogó hasta 1904 el plazo para la construcción del canal) y el Suárez-Mange de 1894 (que extendía la posibilidad de formar una nueva compañía e iniciar trabajos hasta el 31 de octubre de ese mismo año) evidencian los primeros intentos de explotar la ruta interoceánica.

El tratado Hay–Bunau-Varilla de 1903, firmado sin la participación de Panamá, dejó la recién creada Republica con un acuerdo mucho menos favorable que el tratado Herrán-Hay que el Senado de Colombia había rechazado al considerarlo lesivo a la soberanía (Departamento de Estado de Estados Unidos, Documentos Oficiales y Comunicados sobre el Tratado del Canal de Panamá).

Negociado por Philippe Bunau-Varilla, accionista de la empresa francesa del canal en quiebra, quien actuaba como embajador plenipotenciario de Panamá en Washington (a petición del Presidente Roosevelt por $100.000 para financiar la revolución) y el secretario de Estado de los EE.UU., John Hay, firmaron el tratado en la casa de Hay por la tarde, apenas horas antes de la llegada de la delegación de Panamá que temían que se resistiera a aceptar a estas condiciones; que después en una carta dirigida un senador de los EE.UU., Hay confió que:

“El tratado era enormemente ventajoso para los Estados Unidos, y debemos confesar, con toda la cara que podamos mostrar, que no es tan ventajoso para Panamá... Usted y yo sabemos muy bien cuántos puntos hay en este tratado a los que patriotas panameños podrían objetar”-

Para así asegurar el respaldo del presidente Theodore Roosevelt, en el proceso de separación de Colombia; reflejando la política histórica de Estados Unidos de ejercer influencia en la región para asegurar sus intereses; al igual que el Tratado Mallarino–Bidlack de 1846, que establecieron condiciones que garantizaban derechos de tránsito sobre el istmo de Panamá, así como poderes militares para reprimir los conflictos sociales y las movimientos de independencias en las que Estados Unidos intervino militarmente en varias ocasiones; las modificaciones de 1936 y el Tratado Remon-Eisenhower de 1955 pusieron fin a la intervención estadounidense en los asuntos internos de Panamá y establecieron condiciones laborales iguales para los nacionales panameños en la Zona del Canal.

Las negociaciones sobre el Canal no se limitaron únicamente al gobierno de Jimmy Carter; en diciembre de 1964, el presidente Lyndon B. Johnson, tras consultar con los expresidentes Harry S. Truman y Dwight D. Eisenhower y contar con respaldo bipartidista, se comprometió a negociar un tratado completamente nuevo y de término fijo. Este compromiso fue continuado tanto por los presidentes Richard Nixon como Gerald Ford, y culminó satisfactoriamente bajo la administración de Carter.

No obstante, ya durante el gobierno de John F. Kennedy se reiniciaron acercamientos a través de Cartas al presidente Roberto F. Chiari (Kennedy, 1962) que resulto en el “Acuerdo Chiari-Kennedy” del 13 de junio de 1962, abriendo la posibilidad la bandera de Panamá en la Zona del Canal.

Sin embargo, tras el asesinato de Kennedy, el presidente Lyndon B. Johnson adoptó una postura menos comprometida con esos acuerdos, lo que intensificó las tensiones y desembocó el 9 de enero de 1964, Día de los Mártires. Lo cual puede plantear la pregunta: si Kennedy hubiera sobrevivido, ¿quizás las negociaciones podrían haber ofrecido mejores condiciones para Panamá?

Posteriormente, el presidente Jimmy Carter y el general Omar Torrijos suscribieron los tratados de 1977, lo que implicó grandes sacrificios para Carter, costándole parte de su popularidad interna. Durante el proceso de ratificación en el Senado de Estados Unidos se destacaron tres senadores con nombres completos: Frank Forrester Church III, Dennis Webster DeConcini y Samuel Augustus Nunn Jr.

El senador Church sufrió una intensa campaña electoral (la campaña “Anybody But Church”) a raíz de la polémica generada por la llamada “Enmienda Church”, con el objetivo de ajustar la Reserva DeConcini.

Introducida por el senador Dennis DeConcini (1978), la Reserva establecía que, en caso de que el canal se cerrara o sus operaciones se vieran interferidas, tanto Estados Unidos como Panamá tendrían el derecho de tomar, de forma unilateral, las medidas que considerasen necesarias. Dicho texto implicaba la posibilidad de intervención militar, lo que generó desacuerdo en Panamá y en otros países de la región.

Para contrarrestar, se aprobó la Enmienda Church (Church, 1978), que aclaraba que la Reserva DeConcini no podía interpretarse como autorización para intervenir en los asuntos internos de Panamá, reafirmando el principio de no intervención.

En este contexto, el Dr. Gonzalo J. Facio, representante de Costa Rica ante la Organización de Estados Americanos (OEA) y el primer representante latinoamericano en apoyar a Panamá en estas negociaciones, señaló que, según los principios de no intervención consagrados en la Carta de la OEA, la Carta de las Naciones Unidas y la postura de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (CDI), que sostuvo que las reservas deben ser aceptadas por ambas partes para que sean aplicables (ONU, 1969); la Reserva DeConcini carecía de carácter vinculante e incompatible al tratarse de una declaración interpretativa unilateral.

Además, el senador Nunn en su Reserva (Nunn, 1978), previó la posibilidad de que, a partir de 1999, Panamá y Estados Unidos negociaran nuevos acuerdos para mantener la neutralidad del canal, incluso contemplando el estacionamiento de tropas si ambas partes lo consideraban necesario.

Paralelamente, Leadership Amendment (Carter, 1978) reafirmó que cualquier acción destinada a garantizar que el canal permaneciera abierto, neutral, seguro y accesible no debía interpretarse como un derecho a intervenir en los asuntos internos de Panamá.

La Ratificación y la Prohibición de Intervención Unilateral

En el documento de Ratificación, los Protocolos, Proclamaciones, y Acuerdos de Implementación, dejaba claro que Estados Unidos no tendría derecho a intervenir en Panamá de forma unilateral. Es decir, los tratados son indiscutibles: no se permite la intervención unilateral de Estados Unidos en Panamá sin el acuerdo previo del gobierno de Panamá. Cualquier acción sin dicho acuerdo solo podría llevarse a cabo mediante el uso de la fuerza, lo que constituiría una violación de las normas internacionales.

En la práctica, por ejemplo, aunque Estados Unidos no es signatario de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS), ha adoptado sus disposiciones como fuente del derecho internacional, para la extensión de su plataforma continental.

Del mismo modo, en relación con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se ha argumentado (según The Heritage Foundation) que firmarlo implicaría adoptar políticas contrarias a sus intereses, como la atención médica universal.

Las proclamaciones en el Tratado del Canal de Panamá establecen claramente el principio de no intervención y la garantía de neutralidad del canal.

En la Proclamación del Presidente, se reafirma que cualquier acción de Estados Unidos en el canal solo tiene el propósito de mantenerlo abierto, neutral, seguro y accesible, sin que ello implique un derecho de intervención en los asuntos internos de Panamá.

Asimismo, la Reserva DeConcini originalmente generó controversia al sugerir la posibilidad de intervención en caso de cierre del canal, pero fue neutralizada por la Enmienda Church, la cual dejó claro que la interpretación del tratado no otorga a Estados Unidos un derecho unilateral de acción en Panamá.

De igual forma, la Reserva Nunn permitió que, tras la finalización del tratado en 1999, Panamá y EE.UU. pudieran negociar acuerdos adicionales para la seguridad del canal, siempre en el marco de sus respectivos procesos constitucionales.

Estas disposiciones consolidan la soberanía de Panamá sobre el canal y el fin de la presencia militar estadounidense en el país, reforzando el compromiso con la estabilidad regional.

El tratado otorga a Panamá y Estados Unidos el derecho de actuar unilateralmente, solo si el Canal se cierra o su funcionamiento se interrumpe. Cada país puede intervenir de forma independiente, siguiendo sus procesos Constitucionales. Esto incluye la posibilidad de usar fuerza militar pero solo para reabrir o restablecer el Canal rápidamente. Esto no significa, ni se interpretará como, un derecho de intervención de los Estados Unidos en los asuntos internos de Panamá.

Toda acción de los Estados Unidos estará dirigida solo a asegurar que el Canal permanezca abierto, seguro y accesible, y nunca estará dirigida contra la integridad territorial o la independencia política de Panamá y del Canal de Panamá.

Postura de Estados Unidos a firmar los nuevos tratados de Canal de Panamá

Desde que se establecieron estos acuerdos, el mundo había cambiado significativamente, lo que ha llevado a la necesidad de negociar nuevos tratados que se ajustaran a las realidades políticas de ese momento.

El antiguo modelo de control del gobierno civil en la Zona del Canal ya no era esencial para la operación o defensa del canal y contribuía más a generar tensiones con Panana, quienes rechazan que EE.UU, una potencia extranjera dirija un gobierno en su territorio; por lo que para garantizar el acceso permanente al canal dependía del apoyo activo y armonioso entre Panamá y EE.UU, y no del control exclusivo y los nuevos tratados son la mejor manera de lograrlo.

EE.UU mantenía el control de la Zona del Canal, franja de diez millas de ancho que atraviesa Panamá, junto con todos los puertos de aguas profundas, ejerciendo jurisdicción exclusiva sobre las mejores y económicamente más valiosas tierras de Panamá; limitando el desarrollo Urbanístico y el crecimiento del comercio de Panamá, evidenciando que, dentro de este enclave, se opera no solo un canal, sino un gobierno extranjero.

Según el Departamento de Estado en ese momento, para Estados Unidos, negociar nuevos tratados servía a sus beneficios porque los antiguos tratados, al no responder a las realidades políticas modernas, ya no podían brindar la protección que sus intereses seguían mereciendo, ya no era económicamente viables.

Al permitir que Panamá como país aliado y amigo, asumiera el control sobre el Canal; Estados Unidos no renunció a la soberanía sobre un territorio que nunca le perteneció, no es como si fuera Alaska, Hawái o el Territorio de Luisiana; solo le dio fecha límite a su tiempo de uso. La Zona del Canal siempre había permanecido de forma soberana a Panamá. Estados Unidos nunca tuvo soberanía sobre la Zona, solo Derechos de Tratado de uso dentro de ella.

Puertos de Balboa y Cristóbal: un legado estratégico en revisión

Los puertos de Balboa y Cristóbal, que formaban parte de la gobernación de la Zona del Canal y eran considerados por Estados Unidos como una extensión del Canal de Panamá, fueron revertidos a la Autoridad Portuaria Nacional (Actual Autoridad Marítima de Panamá).

En teoría, esta medida podría haber impulsado una gestión independiente y profesional, similar a la del propio Canal, generando mayores dividendos y recursos adicionales para el país. Sin embargo, se optó por administrarlos mediante contratos de concesión.

La Comisión de Comercio y Asuntos Económicos de la Asamblea Nacional impulso el Proyecto de Ley 2023-2024, que busca derogar el Contrato Ley 5 de 1997, las auditorías del nuevo Contralor General y expresiones de rechazo por parte del sector privado, reflejadas en la Resolución JD. No. 43 de 2021 del Consejo Nacional de la Empresa Privada, cuestionan la conveniencia de estos contratos, dada la importancia estratégica de los puertos para el desarrollo económico nacional.

Ante este contexto, Panamá podría renegociar o incluso anular los contratos de concesión, en un proceso comparable a otros casos internacionales, como el ejemplo de la Republica de Zambia, que ha logrado obtener condiciones más favorables en sus contratos mineros de compañías Canadienses; ante los Tribunales de Arbitrajes, si la carga de la prueba demuestra actos Corrupción, Sobornos Cláusulas Abusivas, entre otros.

A pesar de que Ssa Marine MIT de EE.UU. ha destacado por su tecnología y producción en movimiento contenedores en la costa atlántica; el Competitiveness Ports Index del Banco Mundial señalan que los Puertos de Cristóbal y Balboa operados por PPC aún no se encuentra entre los 100 mejores del mundo.

La transferencia y el legado de los tratados

La transferencia acordada en 1977 marcó el fin de un régimen de administración que restringía el crecimiento urbano y el desarrollo económico de Panamá, favoreciendo en cambio una relación más armónica para asegurar el tránsito marítimo.

En el Tratado Concerniente a la Neutralidad y Funcionamiento del Canal de Panamá (1977), especialmente en su Artículo V, se estableció que, una vez extinguido el tratado original, únicamente la República de Panamá operaría y mantendría las fuerzas de defensa en su territorio.

La ratificación final en el Senado de Estados Unidos se formalizó en la Resolución de Ratificación de 18 de abril de 1978 (Annex I), en la que se recogieron todas las Principio de Reservas” y enmiendas discutidas, enfatizando el principio de no intervención y condicionando a la aprobación presupuestaria del Congreso.

La evolución legal y diplomática del Canal de Panamá desde la concesión francesa hasta los tratados de 1977 y las controversiales reservas y enmiendas (DeConcini, Church, Nunn y Leadership) refleja la complejidad de los intereses en juego.

El canal pasó de ser una zona administrada en gran parte por Estados Unidos a convertirse en un símbolo de la soberanía de Panamá. No sólo era lo correcto, sino que era la política exterior de Estados Unidos, que en esa década se encontraba en medio de una Guerra Fría, ganando la carrera espacial y oponiéndose al modelo expansionista de la Unión Soviética, y era exactamente lo que se reflejaba en los tratados Carter y Torrijos; tratados que ya visualizaban la actual Ampliación del Canal, pues la posibilidad de mayor eficiencia operacional, seguridad y capacidad de tránsito de buques de mayor tamaño, se encuentran en Panamá; por lo que Estados Unidos, reconociendo el valor de la ubicación de Panamá, se comprometió a no negociar con otros países la construcción de un canal similar en el hemisferio occidental. Panamá, por su parte, aceptaba que cualquier canal a nivel del mar en su territorio sólo se construyera mediante un acuerdo con Estados Unidos.

Comparativo de enmiendas

Reserva DeConcini (1978):

Aspecto Central: Establece que, si el canal se cierra o sus operaciones se ven interferidas, tanto EE.UU. como Panamá pueden tomar medidas unilaterales.

Efecto Potencial: Se interpreta como justificación para el uso de la fuerza en caso de obstrucción. La Comisión de Derecho Internacional (CDI) concluyó que es una declaración interpretativa unilateral sin carácter vinculante.

Respuesta de Panamá y la Región: La cláusula no es legalmente aplicable. Discierne de Cartas de la OEA, Naciones Unidas y la postura de la CDI.

· Enmienda Church (1978):

Aspecto Central: Aclara que la Reserva DeConcini no puede utilizarse para justificar la intervención en los asuntos internos de Panamá.

Efecto Potencial: Reduce el alcance intervencionista de la Reserva DeConcini, limitándola a una mera declaración interpretativa sin efectos jurídicos plenos.

Respuesta de Panamá y la Región: Fue bien recibida, reafirmando el principio de no intervención y atendiendo las preocupaciones sobre la soberanía.

· Reserva Nunn (1978):

Aspecto Central: Permite que, después de 1999, Panamá y EE.UU. negocien nuevos acuerdos, incluso considerando el estacionamiento de tropas.

Efecto potencial: Abre la posibilidad de una cooperación militar bilateral para garantizar la neutralidad del canal, sin que ello implique una intervención unilateral.

Respuesta de Panamá y la región: Se interpretó como una herramienta de respaldo mutuo.

· Enmienda Leadership (1978):

Aspecto Central: Reafirma que las acciones para garantizar que el canal permanezca abierto, neutral, seguro y accesible no deben interpretarse como un derecho de intervención.

Efecto Potencial: Define que la protección del canal se ejerce únicamente con fines de seguridad operativa y no para intervenir en asuntos internos, respetando que EE.UU. posee solo derechos derivados de tratados.

Respuesta de Panamá y la Región: Intención de EE.UU. de asegurar la neutralidad y el respeto a la soberanía de Panamá.

*El autor es abogado, con maestría en Asuntos Globales