La participación ciudadana y el ejercicio de hacer ciudad en Panamá

La pérdida del derecho a la ciudad, y a la participación comunitaria en su construcción, representa una disminución de oportunidades para el ensayo de otras opciones de vivir la ciudad además de las existentes, las cuales han sido impuestas por el crecimiento caótico, desordenado y desregulado sobre el cual se ha dado su expansión.

Si rescatamos las referencias históricas sobre la resistencia de los sectores propietarios e inversionistas a la regulación del desarrollo urbano, vemos que en buena parte es una discusión en la cual se referencian solo dos actores, el privado y las autoridades.

Los ciudadanos, aquellos que viven y dependen de las oportunidades que les brinda la ciudad, se han visto excluidos. Considerados únicamente como consumidores de bienes inmobiliarios, o como marginados sociales obligados a la autoconstrucción de su vivienda en situación precaria, como único medio para acceder a las oportunidades que brinda la ciudad.

Esta discusión sobre el cómo hacer ciudad ha estado dominada por los especialistas en su construcción material, los arquitectos, únicos 'idóneos por ley' para diseñar y decidir su futuro. Los arquitectos se erigen así en la voz autorizada, ya sea actuando como parte del engranaje burocrático estatal, o como los artífices, desde lo privado, de la construcción de la ciudad formal.

La participación ciudadana, como parte del proceso de toma de decisiones de las instituciones públicas, se formaliza recién en 2002, a través de la Ley de Transparencia.

Por su parte, el marco normativo del ordenamiento urbano en Panamá indica que, “la participación de la población y de asociaciones representativas de los diferentes sectores de la comunidad, que incluye propietarios, residentes, usuarios e inversionistas privados, gremios y sociedad civil en general, se puede dar en el diagnóstico estratégico y la propuesta final de los planes, programas y proyectos de desarrollo urbano”. Dicha participación debe darse “a través de los representantes debidamente legitimados y las opiniones que presenten deben estar suscritas por profesionales idóneos”.

Los requisitos para la participación ciudadana constituyen un mecanismo excluyente, impidiendo el logro de una participación diversa y universal. Estas barreras tienen un impacto importante en una sociedad que se caracteriza por la debilidad en las organizaciones ciudadanas y la dificultad de poder incorporar el apoyo del 'profesional idóneo' para la presentación de sus opiniones.

¿Cuál ha sido el resultado de lo indicado en esta normativa? Que sean los tribunales, las calles y los medios de comunicación los espacios de lucha que utilizan aquellos afectados por las decisiones urbanísticas que toman autoridades e inversionistas. Para aquellos con recursos, esta lucha significa el incurrir en altos costes de los abogados, peritos y trámites que la presentación de una demanda implica. Para los menos afortunados, es el cierre de calles el mecanismo a través del cual los ciudadanos deben salir a exigir el cumplimiento de las obligaciones urbanísticas por parte del Estado y los promotores inmobiliarios.

En los últimos 20 años, buena parte de los planes de ordenamiento territorial elaborados para las distintas áreas urbanas del país ha sido rechazada por las comunidades, la mayoría de ellos antes de ser aprobados por las autoridades urbanísticas correspondientes. En esta situación se encontrarían propuestas de Planes de Ordenamiento Territorial (POT) elaborados para los distritos de Penonomé, Aguadulce, Atalaya, Portobelo y Colón, entre otros.

Un caso peculiar sería el POT del distrito de Chitré. Este fue aprobado por Resolución ministerial del 10 de enero de 2014 y acuerdo municipal de febrero del mismo año, para luego ser derogado por acuerdo municipal en septiembre de 2016. Este POT fue derogado al “advertir que el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Miviot) había modificado la propuesta original presentada por la empresa consultora y que estos cambios radicales e inconsultos de los usos de suelo propuestos han provocado situaciones absurdas, como la eliminación de áreas comerciales en zonas que ya presentaban esa vocación antes de la elaboración del plan”. El permitir la construcción de edificios sin fijar un límite de altura, cuando la propuesta del POT original establecía que no se deberían construir “edificios de más de cinco pisos”.

A las dificultades enunciadas en cuanto a la forma en que debe darse la participación ciudadana, según la normativa urbana panameña, se le suman aspectos como la falta de divulgación y socialización masiva de los resultados y propuestas que se preparan como parte de la elaboración de los POT. Se requiere la realización de esfuerzos de comunicación que facilitan el acceso a unos informes que muchas veces son voluminosos y extremadamente técnicos. No se puede participar en la discusión de algo que se desconoce.

La falta de consenso y de especificidad en la normativa urbana, sobre los mecanismos y alcance de la participación comunitaria en los POT, ha ocasionado que estos hayan sido rechazados y engavetados. Se requiere definir con claridad cuáles serán las metodologías a utilizar y las etapas en que se dará la participación ciudadana. Esto es de especial interés por la pérdida de recursos económicos que representa una propuesta de plan elaborada, que no es aprobada, promulgada como norma y puesta en ejecución.

Partiendo de que cualquier consulta ciudadana debería empezar estableciendo un mínimo de participantes para considerarse como válida. Este mínimo de población participante se puede obtener como un porcentaje de inscritos en el padrón electoral, de propietarios registrados en el catastro o de comerciantes que tiene su registro de operación en una comunidad.

Esto obligaría a ciudadanos, autoridades y otros actores involucrados en las comunidades a estar atentos y presentes de los llamados a discutir los temas que les afectan.

El cambio de reglas de la participación ciudadana, como parte la elaboración de los POT, y de los procesos por los cuales se lleva adelante la construcción de la ciudad, se plantea como una condición obligatoria para lograr los consensos necesarios que permitan el disfrute del derecho a la ciudad por parte de todos los actores que en ella habitan.