La transformación del frente costero de la ciudad de Panamá

La transformación del frente costero ha sido uno de los rasgos más característicos de la ciudad de Panamá desde inicios del siglo XX.

Con la construcción del Canal entre 1904 a 1914, el frente marino sufrió importantes cambios. Se rellenó la antigua desembocadura de los ríos Grande y Curundú, sobre los cuales se construirían los poblados de Albrook, Curundú, Diablo y Balboa. Se creó el relleno de Amador y la calzada que lo unió con las islas de Pericos, Naos y Flamenco. Durante esta misma época aparecen los rellenos sobre los cuales se construyeron el Barrio Chino, en Santa Ana y Barraza, en El Chorrillo.

Más tarde, con la construcción del barrio de La Exposición, en 1916, también se rellenaron los antiguos manglares y pantanos que conformaban estas fincas y se le gana al mar terreno para la construcción del desaparecido parque Anayansi y el sitio donde se encuentra el monumento a Balboa.

En la década de 1950, se da la construcción de la Avenida Balboa, con lo cual desaparecen algunas de las playas que se encontraban en el frente marino.

En 1956 se otorga la concesión para la construcción del relleno que ocuparía el Club de Yates y Pesca.

Para la década de 1970, tenemos el relleno que se generó para la construcción del Centro de Convenciones Atlapa.

Este proceso de transformación del frente costero de la ciudad de Panamá toma un mayor auge a partir de finales de la década de 1990, con el contrato suscrito entre ICA Panamá S.A. y el Estado, para la construcción del Corredor Sur, el auge inmobiliario y la ampliación del Canal, a mediados de la década de 2000.

Durante este período, irían apareciendo los rellenos correspondientes a lo que actualmente es, Punta Pacífica (1999), la marina de Figali (2006- 2009), la Cinta Costera I, II y III (2009- 2014), las Islas de Punta Pacífica (2012- 2020), rellenos para desarrollo comercial y marinas en las islas de Naos, Perico y Flamenco (2003-2010), la ampliación de la Calzada de Amador (2017), el Puerto de Cruceros (2019- 2022) y por último, la interconexión vial entre la Cinta Costera III y Amador, cuya construcción inició este año.

El vertiginoso proceso de transformación del frente marino de la ciudad de Panamá ha estado caracterizado por las controversias jurídicas, en cuanto a la legalidad o no de traspasar como propiedad privada, los rellenos de áreas como el fondo de mar, manglares y playas, que según el artículo 258 de la Constitución Política, pertenecen al dominio público.

En este sentido, hay dos posturas expresadas en fallos de la Corte Suprema de Justicia. Por un lado, la sentencia del 26 de diciembre de 2017, respecto a la acción de inconstitucionalidad contra los artículos primero y segundo de la Resolución de Gabinete 57 de 17 de octubre de 2000, por la cual se desafectó un globo de terreno de 17.9 hectáreas, para traspasarlos a favor de ICA Panamá, S.A.

En este fallo, el pleno de la Corte Suprema consideraba que, “el acto ha sido emitido por autoridad competente para tal fin, de conformidad con el artículo 200 numeral 3 de la Constitución, mediante el procedimiento correspondiente, (...) y previa estimación y verificación en cuanto a si pesaba sobre tal área algún interés público”.

Además, se indicaba que, “sobre la finca en mención se han construido vivienda y edificaciones de propiedad horizontal. Así las cosas, de accederse a lo pedido por la parte actora, el Estado podría verse enfrentado a tener que indemnizar (...) a quienes han intervenido de buena fe en la construcción y adquisición de tales propiedades”.

En las demandas de inconstitucionalidad contra los artículos primero, segundo y tercero de la Resolución de Gabinete 38 de 5 de mayo de 2004, y en una posterior demanda de inconstitucionalidad contra los artículos primero, segundo y tercero de la Resolución de Gabinete 58 de 17 de octubre de 2000, el Pleno de la Corte Suprema dio un giro en su apreciación sobre esta cuestión.

En estos fallos, el Pleno de la Corte Suprema, señala que, los bienes no podían ser desafectados por el Ejecutivo a través de una norma de un rango menor, como lo es una resolución de gabinete, por lo que se invalida el acto por considerar que para tal desafectación se requiere un desarrollo normativo que debe ser realizado desde la Asamblea Nacional.

La Corte Suprema enfatiza que, “con el fallo que ahora se emite, lo que se pretende son controles rígidos y precisos para preservar el patrimonio nacional, y no permitir que aquello que pertenece a todos, sea fácilmente entregado a un particular, afectándose así la colectividad”.

Cierra el fallo publicado en diciembre de 2020 que, “una de las situaciones que ilustra en forma elocuente la necesidad de no dejar al capricho del Estado la desafectación de los bienes de dominio público es precisamente el hecho de que secciones enteras de los alegatos presentados por el MOP coincidan, en ocasiones, palabra por palabra con los de las firmas forenses que, si bien han comparecido al presente proceso actuando en su propio nombre, representan, como es ampliamente conocido, a los particulares beneficiarios de la resolución impugnada y del contrato de concesión bajo cuyo amparo fue dictada”.

La condición de inseguridad jurídica de las propiedades construidas sobre estos rellenos se hace más compleja si tomamos en cuenta la acción de inconstitucionalidad contra la Ley 31 de 18 de junio de 2010, la cual permitía incorporar al régimen de propiedad horizontal, “las edificaciones o proyectos construidos sobre terrenos de propiedad de una o más personas, o dados en concesiones”.

En este fallo de diciembre de 2013, la Corte Suprema considera que es inconstitucional la frase, “dados en concesión”, ya que no es posible someter bienes dados en concesiones al régimen de propiedad horizontal, pues al ser una forma de propiedad privada, ello impediría que dichos bienes puedan revertir posteriormente al Estado, lo que infringe el artículo 258 del texto constitucional.

La generación de suelo urbano, en el frente marino, se ha dado en base a herramientas como las concesiones administrativas y los rellenos de fondo marino, sin que existiera un instrumento de planificación urbana que guiara la ocupación del frente de mar en la ciudad de Panamá.

Urge entonces, el desarrollo de un marco normativo que ordene y de seguridad jurídica a todas las transformaciones ocurridas y que además proyecte las regulaciones necesarias para regular el crecimiento urbano frente a amenazas como el esperado aumento del nivel del mar, de forma ordenada y velando por la preservación del interés común sobre el individual, tal como lo mandata la Constitución y lo reafirman los fallos de la Corte Suprema de Justicia.