Lotes baldíos: un problema de larga data en la ciudad de Panamá

En 1990 el Municipio de Panamá promulgó un acuerdo en el cual se establecía un “impuesto municipal a los solares sin desarrollar ubicados en el centro urbano del distrito de Panamá”. Para los efectos de este acuerdo, esta área urbana comprendía los corregimientos de “Santa Ana, El Chorrillo, Río Abajo, San Francisco de la Caleta, Parque Lefevre, Juan Díaz, Curundú, Pueblo Nuevo, Calidonia, Ancón, San Felipe, Betania, Bella Vista, Pedregal y Tocumen”.

Este acuerdo establecía que se considerarían solares sin edificar, “aquellos donde no existen edificaciones de carácter permanente o bien existen edificaciones ruinosas que constituyen un peligro para la comunidad”. El impuesto establecido correspondía al “1% anual sobre el valor catastral registrado”.

Para poder ser exonerado de este tributo había tres condiciones que los propietarios debían cumplir: 1) que sean sembrados y mantenidos con grama a costa del propietario; 2) que sean ocupados con cultivos en forma de huertos familiares o jardines; 3) que su uso sea cedido por sus propietarios al municipio o juntas comunales, al Instituto Nacional de Deportes (Inde), a escuelas u otros organismos cívicos, para ser utilizados como campos de juegos, mientras el propietario decida ocuparlo con edificaciones (...).

En abril de 1993, la Corte Suprema de Justicia dicta un fallo en el que declara inconstitucional este acuerdo. Entre las razones esgrimidas por el Conep (Consejo Nacional de la Empresa Privada), demandantes del mencionado acuerdo, se señala como argumento principal el hecho de que la Ley No. 106 de 8 de octubre de 1973, que creaba el régimen municipal, incurría en una inconstitucionalidad al incluir como un impuesto municipal, “impuestos sobre solares sin edificar ubicados en áreas pobladas”.

El fallo indicaba que, “es evidente entonces que en el caso de los instrumentos legales impugnados de inconstitucional, al establecer que el Tesoro Municipal lo componen entre otras fuentes los impuestos de '...solares sin edificios ubicados en áreas pobladas', claramente contraviene lo dispuesto expresamente por el precitado y comentado artículo de la Constitución, toda vez que la norma de mayor jerarquía no establece en ninguno de sus numerales como fuente de ingreso municipal '...solares sin edificios ubicados”.

En este sentido, el fallo de la Corte Suprema hace énfasis en que el derecho a generar este tipo de tributos queda en manos del Órgano Legislativo, “con el propósito de obtener ingresos para su funcionamiento, de la administración pública y algunos fines del Estado. En todo caso, el impuesto no puede afectar el derecho de propiedad de tal manera de hacer demasiado oneroso el gravamen que implique una pérdida gradual del bien (...)”.

En la actualidad, y en virtud del Decreto 1559 del 12 de agosto de 2014, que dicta medidas sobre edificios y casas en ruina o abandonadas y solares o lotes baldíos en el distrito de Panamá, se obliga a los propietarios a tomar ciertas medidas sobre estas propiedades. Entre estas se encuentran mantenerlos libres de herbazales y aguas estancadas o alimañas; cercar el perímetro de los inmuebles abandonados, pintar las estructuras en caso de que existan, reparar y mantener los techos y paredes, y demoler aquellas estructuras que por su estado puedan representar un peligro para los transeúntes. Quedando así limitada la acción del municipio a imponer multas por el incumplimiento de esta norma.

Los lotes baldíos y las propiedades abandonadas son fuente de perjuicios para el conjunto de la ciudad. Es por esto por lo que las autoridades municipales, aquí y en otros países, procuran generar normativas que empujen a los propietarios a la ocupación productiva de dichos solares. Tal como se deriva de la intención del decreto promulgado por el Municipio de Panamá en 1990, los lotes baldíos generan problemas de seguridad, salud pública, ornato y degradación del entorno urbano. Los lotes baldíos generan pérdida de valor del entorno. Estudios realizados en Cuyahoga, Ohio, “encontraron que una propiedad que se encuentra a menos de 500 pies de un terreno vacante (...) reduce el precio de venta de una casa de 1% a 2%. Con la misma distancia (...) el impacto negativo de una casa que está abandonada y tiene morosidad en el pago de impuestos es del 4,6%.

La tierra baldía en áreas urbanas genera un perjuicio, porque la misma, servida con infraestructura pública, no cumple la función social a la que se debe. La investigadora urbana Nora Clichevsky en su obra Tierras vacantes en ciudades latinoamericanas, (1992), sobre este fenómeno señala que “en América Latina, en particular, este fenómeno asume proporciones dramáticas, frente al contraste entre la presencia de enormes cantidades de áreas vacías –muchas de ellas perfectamente dotadas de equipamientos y servicios– y un voluminoso contingente poblacional relegado a áreas –por lo general lejanas– desprovistas de los más elementales servicios y equipamientos, indispensables para una supervivencia digna en la ciudad”.

Para esta investigadora, “en una primera aproximación, la 'producción y reproducción' de tierras vacantes ha sido atribuida pura y simplemente a la acción nefasta de especuladores, es decir, a la capacidad de determinados agentes (propietarios) de retener terrenos fuera del mercado, hasta que su precio alcance los niveles deseados. Así, en último término, el problema tendría su origen en la prerrogativa de los propietarios de apropiarse (¿indebidamente?) de un valor generado por el esfuerzo de la colectividad; más específicamente a la expectativa de que el lote se revalorice (...)”.

La resolución de este problema de los lotes baldíos en las urbes de América Latina es el reflejo de una falta de políticas de planificación urbana y de instrumentos de gestión del suelo, que aborden de forma adecuada, primero, la dinámica de la continua generación de suelo urbano hacia la periferia –y la expulsión de población que este proceso conlleva–. En segundo lugar está la necesidad de impulsar políticas de incentivos y castigos fiscales orientados a la reutilización, recuperación y repoblamiento de las edificaciones y del suelo en áreas centrales ya urbanizadas.

Del problema de los lotes baldíos en el entorno de la ciudad de Panamá hay testimonios desde la colonia. Un ejemplo muy detallado de esto es el mapa de H. Tiedemann, de 1857, en el cual aparecen innumerables propiedades 'en ruinas' en sectores como la proximidad de la plaza Santa Ana en La Ciénaga –actualmente, el barrio chino– y en el camino hacia la iglesia de Malambo. Un testimonio de las falencias en materia de gestión y aprovechamiento de la ciudad que aún hoy se hacen presentes.