La generación de nuevo suelo urbano en Panamá

Históricamente la expansión de la mancha urbana de la actual área metropolitana de Panamá se ha dado sin la existencia de dos instrumentos usuales dentro de los esquemas de planificación y desarrollo urbano de las ciudades: Una definición del límite urbano y un plan regulador o de ordenamiento territorial.

En el caso del límite urbano, hay referencia a la existencia de regulaciones municipales y mapas que definían los límites al crecimiento urbano de la ciudad, que fueron sucesivamente cambiados en 1938, 1953, 1968 y 1996, sin que se lograra contener el crecimiento de la mancha urbana.

Respecto a los planes reguladores, en 1940, se elaboró el Plan Brunner, en 1968, el Plan de Panamá, en la década de 1990 se elaboraron y aprobaron, el Plan de la Región Interoceánica del Canal de Panamá y el Plan Metropolitano del Pacífico y Atlántico de Panamá. A pesar de estos esfuerzos de planificación, los procesos de ocupación del espacio y desarrollo de actividades dentro de la región metropolitana se han dado de forma desordenada y con muy escasa regulación.

Diversos autores han abordado el problema del crecimiento acelerado, desordenado y sin planificación de la ciudad de Panamá, identificando los impactos sobre la calidad de vida, la movilidad, el costo de la vivienda, el desarrollo de asentamientos informales y la especulación inmobiliaria. No obstante, queda sin responder una pregunta fundamental, ¿cuál es el proceso por el cual se generó nuevo suelo urbano desde al menos la segunda mitad del siglo XX al presente? Y si no existían planes de ordenamiento territorial, ¿de qué forma se otorgaron los derechos de uso del suelo a los promotores privados?

La generación de nuevo suelo urbano en Panamá, se desarrolla y legaliza por medio de dos instrumentos principales, las diversas variaciones del Reglamento de Urbanizaciones y las Normas de Desarrollo Urbano para la Ciudad de Panamá que, junto al Documento Gráfico de Zonificación, funcionan como mecanismos para regular y determinar la intensidad y usos del suelo urbano que se genera.

‘La generación de nuevo suelo urbano en Panamá, se desarrolla y legaliza por medio de dos instrumentos principales, las diversas variaciones del ‘Reglamento de Urbanizaciones' y las ‘Normas de Desarrollo Urbano para la Ciudad de Panamá' que, junto al Documento Gráfico de Zonificación, funcionan como mecanismos para regular y determinar la intensidad y usos del suelo urbano que se genera'.

El Reglamento de Urbanizaciones es un instrumento que aparece como Ley en 1941 y que en términos muy básicos, establece los requerimientos técnicos para la presentación de planos de urbanizaciones y su aprobación por las autoridades urbanísticas. Este instrumento, sufre dos modificaciones posteriores, en 1990 y 1998, con el fin de actualizar algunos parámetros técnicos y urbanísticos relacionados con el análisis de capacidad y entorno del área donde se propone fomentar la urbanización, el diseño de la red vial, la cesión de tierras para espacio público y equipamiento, la disposición de la lotificación y el proceso de aprobación por parte del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (Miviot) y demás instituciones involucradas.

En 2009, se da la reorganización del Ministerio de Vivienda, renombrándolo como Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, con el fin de adecuar su estructura a las exigencias de incorporar el Ordenamiento Territorial como parte de sus funciones regulatorias, aspecto que si bien se abordaba como un elemento dentro de la política de vivienda, no estaba explícito en el ordenamiento jurídico vigente hasta esa fecha.

Esta reorganización conllevó la generación de nuevas reglamentaciones e instrumentos relacionados a la forma en que se generaba suelo urbano en Panamá. Se genera una nueva regulación que exige la elaboración de Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT), los cuales se definen como, "un instrumento de la planificación urbana para la creación de condiciones ideales para el desarrollo urbano o de actuación sobre un conjunto urbano existente de cualquier magnitud'.

En la práctica el EOT, es el mecanismo principal por el cual se determina el uso del suelo a desarrollar, su intensidad y distribución dentro del territorio a urbanizar. Una debilidad en este mecanismo de generación del suelo urbano es que los planes elaborados no son utilizados como instrumentos que permitan generar una visión integral de las áreas a desarrollar por los promotores. Aspectos como la estructuración de una red vial que interconecte distintos proyectos, el diseño de proyectos de infraestructura o de cuestiones básicas como la asignación de espacios para nuevas escuelas, hospitales o rutas de buses, no pueden ser abordadas de forma coherente durante el proceso de aprobación, ya que no existen mecanismos que permitan evaluar los impactos acumulados de los proyectos de urbanizaciones presentados, ni establecer como se integrarán los nuevos proyectos a las áreas ya construidas o planeadas.

Podemos decir entonces, que tanto el Reglamento de Urbanizaciones, utilizado desde 1940 hasta la aparición de los Esquemas de Ordenamiento Territorial en 2009, han sido normativas que han facilitado la generación de suelo urbano en áreas rurales, llevando la huella urbana a zonas cada vez más alejadas, sin que el Estado tuviese o aplicase una política ni unos instrumentos de planificación que hayan contenido este crecimiento, y evitado el nivel de dispersión que mantiene el área metropolitana en la actualidad.