‘Mi primer empleo’, la buena intención versus la burocracia

La Ley Nº 121 de 2019, estableció el proyecto “Aprender haciendo” el cual ahora, en base al Decreto Ejecutivo Nº27 del 3 de julio de 2024, es denominado “Mi primer empleo”. Este programa estatal se promulgó con la noble intención de disminuir el desempleo juvenil en Panamá, ofreciendo a los jóvenes de 17 a 24 años la oportunidad de obtener experiencia práctica que les abriera una puerta de entrada al mundo laboral. Sin embargo, una mirada más cercana a la ley y su “nueva pero no novedosa” reglamentación revela una verdad incómoda: el proyecto, en lugar de facilitar oportunidades, está sofocado por una maraña de burocracia que amenaza con hacerlo ineficaz.

Desde su creación, el proyecto “Mi primer empleo” (antes Aprender haciendo) ha sido aclamado como una solución innovadora para el desempleo juvenil. Esta ley ya había sido reglamentada por el gobierno anterior mediante el Decreto Ejecutivo Nº134 de 24 de septiembre de 2020; esta administración lo que hace es implementar un nuevo reglamento que deja sin efecto el anterior.

La idea de proporcionar pasantías y capacitación en habilidades socioemocionales es, sin duda, loable. No obstante, la implementación de esta visión se ha visto empañada por un exceso de procedimientos administrativos que complican tanto a las empresas como a los jóvenes participantes. Los últimos 2 años, 2022 y 2023 la ejecución de dicho programa fue pobre y sus resultados no impactaron el desempleo juvenil (que incluye jóvenes de 15 a 29 años). En el año 2022 un total de 110,139 jóvenes estaban clasificados como “desempleados” lo que representa el 54% del total de desempleados del país en ese periodo. Este porcentaje del 54% se mantuvo durante el año 2023, es decir que de cada 100 desempleados en Panamá 54 son jóvenes entre 15 y 29 años.

Los datos financieros y de participación recientes (según datos estadísticos proporcionados por el Mitradel) refuerzan la preocupación sobre la eficiencia del programa. En 2023, el proyecto “Mi primer empleo” tuvo un gasto total de $954.274, beneficiando a 866 jóvenes, de los cuales 744 fueron capacitados y solo 122 lograron entrar en una pasantía. Comparado con el año 2022, cuando se gastaron $609.800 beneficiando a 901 jóvenes, de los cuales 755 fueron capacitados y 146 lograron entrar en una pasantía. Es evidente que el aumento del gasto no se tradujo en una mayor efectividad, de hecho, se beneficiaron menos jóvenes y la proporción de aquellos que accedieron a pasantías fue menor.

El primer error aparente en esta ley y su más reciente reglamentación es su reducido campo de acciones tomando en cuenta la gravedad del problema y objetivo que se busca. Limitar un programa de pasantías para jóvenes que solo incluya los rangos de edad de 17 a 24 no puede atacar eficazmente el problema del desempleo juvenil, cuando estadísticamente consideramos como país que el desempleo juvenil es entre las edades de 15 y 29 años. La nueva reglamentación implementada mediante el Decreto Ejecutivo Nº27 del 3 de julio de 2024 da un paso más restrictivo y es que solo aplican los jóvenes “que no tengan experiencia formal remunerada” (ver art. 13). Esto significa que si le joven ha trabajado (sea por necesidad o para pagar sus estudios) con salario formal ya no puede aplicar.

Si sumamos esta limitación con otro requisito que existía en la reglamentación vieja y que se repite en la nueva, que es que el joven aplicante debe contar ya con un título académico o técnico “diploma”, podemos deducir que muy pocas personas jóvenes en Panamá van a poder clasificar para el proyecto, ya que no podemos pretender que una persona joven durante sus años de estudio/formación, sea universitario o técnico, no trabaje por sustento o para pagar sus estudios (salvo ciertos estratos sociales que podrían mantener al joven económicamente mientras se capacita académica o técnicamente). El programa debería permitir que si un joven esta cursando una carrera universitaria tenga la oportunidad de aplicar a una pasantía relacionada a sus estudios en industrias que sean de interés nacional y que esto cuente académicamente como práctica profesional; poco logramos si limitamos el acceso a oportunidades a personas que están cursando con mucho esfuerzo sus estudios (sea por primera vez o en una segunda carrera) y que durante dicho periodo trabajan en algo no relacionado con su carrera técnica u académica. Se puede ver que el cambio de nombre del proyecto es adecuado ya que no es más aprender haciendo sino solo para personas “jóvenes” que buscan su primer empleo. Es la opinión de este servidor que la burocratización es una de las principales razones por las cuales este programa no da los resultados esperados.

Primero, el proceso de registro y evaluación requiere que los jóvenes interesados deben someterse a una evaluación exhaustiva por funcionarios del Mitradel (no de la empresa privada que es la que al final contrata) que incluye su situación socioeconómica, desempeño académico y aptitudes laborales. Este procedimiento no solo es largo y tedioso, sino que también requiere una considerable cantidad de recurso humano (funcionarios) documentación y verificación, retrasando la entrada de los jóvenes al programa.

Segundo, las empresas que deseen participar tampoco lo tienen fácil. Deben tener reuniones con los funcionarios para entonces poder firmar convenios de cooperación y cumplir con una serie de requisitos formales. Además, están obligadas a informar quincenalmente sobre la asistencia y desempeño de los aprendices, una carga administrativa que muchas pequeñas y medianas empresas pueden encontrar desalentadora. Esta constante necesidad de reportar y documentar cada paso del proceso no solo consume tiempo, sino que también requiere recursos que podrían estar mejor empleados en la formación efectiva de los jóvenes dentro de la misma empresa.

Tercero, la complejidad de las fases del proyecto. Cada joven debe pasar por una capacitación inicial en habilidades socioemocionales (que pasó de ser de 20 horas a 30 horas por ende consume más recursos económicos y tiempo), seguida de una pasantía laboral de tres meses, y finalmente, la “posible” obtención del estatus de trabajador. Aunque estructurada con buenas intenciones, esta rigidez no permite adaptarse a las dinámicas cambiantes del mercado laboral. Además, la transferencia de fondos y la obtención de incentivos fiscales para las empresas participantes están sujetas a controles adicionales por parte de la Dirección General de Ingresos y la Contraloría General de la República, agregando más capas de burocracia.

Es importante recalcar que la cantidad de pasantías que se puedan otorgar en un periodo especifico está sujeto a la capacidad presupuestaria del programa. Recordemos que según el programa actual por cada pasantía el Estado desembolsa $900 ($300 por mes de pasantía). Según la nueva administración entrante, actualmente, existen disponibles 1.000 vacantes que pretenden ocupar, lo que de darse significaría un gasto de $900.000 para las arcas del Estado, sin contar los gastos en capacitación y funcionamiento requeridos. Con un déficit de $50.000 millones el Estado panameño necesita un programa de empleo juvenil que no suponga una carga económica con un retorno de inversión tan insignificante.

La intención detrás del proyecto “Mi primer empleo” es clara y necesaria. Sin embargo, la realidad es que la implementación está lejos de ser eficiente. Lo que se necesita es una ley que permita a la empresa privada la contratación, bajo la figura legal de “pasante”, de forma directa o a través de instituciones académicas y técnicas sin intermediación(innecesaria) de las autoridades nacionales de trabajo (por ende, sin costo a las arcas nacionales). Bajo un marco legal que regule la pasantía como forma de contratación se podrían implementar los siguientes parámetros, cuyo propósito sería agilizar el proceso y se fomenta la inserción laboral de jóvenes sin o con poca experiencia en áreas de interés de la economía nacional:

-Pasantías de máximo 6 meses durante los cuales no se configure una relación de trabajo. 3 meses que propone la ley y reglamentación actual es muy poco tiempo para formar, capacitar y evaluar a un pasante.

-Que la empresa que contrate bajo la figura de pasante esté obligada a suministrar un seguro privado de riesgos profesionales en los casos que el pasante no tenga una cobertura de riesgos profesionales o accidentes proporcionada por una casa de estudios.

-Los pasantes tendrían derecho a recibir el estipendio o viático acordado, así como a condiciones de trabajo seguras y adecuadas. El pago en concepto de estipendio o viático seria deducible del impuesto sobre la renta de la empresa.

-Si el pasante es contratado al finalizar el periodo de pasantía, que la empresa durante el primer año de empleo tuviese derecho a una rebaja del 50% en la cuota obrero patronal de la CSS por ese trabajador. Esto incentivaría la formalización de la relación de trabajo, y reduce el costo de contratación de una persona joven con poca experiencia.

- El Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral únicamente le tocaría llevar un registro estadístico de los pasantes contratados y realizar inspecciones laborales periódicas para supervisar el correcto cumplimiento de las normas laborales para pasantes. Estas dos funciones no deberían conllevar un costo adicional en el presupuesto de este ministerio y se pueden implementar sin la necesidad de contratar más mano de obra en una planilla estatal ya abultada.

Con un proyecto de ley de este tipo se facilitaría la contratación de jóvenes pasantes, eliminando la burocracia estatal y reduciendo los costos asociados para las empresas. Al permitir la contratación directa o a través de instituciones académicas y técnicas sin intermediación de las autoridades nacionales de trabajo, se agiliza el proceso y se fomenta la inserción laboral de jóvenes sin experiencia. Los incentivos fiscales y la reducción de la cuota obrero patronal buscarían hacer más atractivo para las empresas la incorporación de pasantes y su posterior contratación, contribuyendo así a la reducción del desempleo juvenil y al desarrollo de habilidades prácticas en los jóvenes.