La descentralización es positiva; pero hay que hacerla bien (I)

Contra el fracaso de la actual descentralización, que solo ha producido la atomización improductiva de los recursos públicos, patrocinada por los parasitarios cacicazgos localistas y sus nocivas prácticas clientelistas, justificadamente, se han alzado múltiples voces que demandan la derogación de la Ley 37 de 2009, que la creó y sus modificaciones mediante la Ley 66 de 2015.

Concuerdo con quienes demandan que se deshaga “el camino andado”; pero como la sola derogación no es la solución, porque, además, traería aparejada la vuelta al igualmente nocivo centralismo, que fue, precisamente, la razón que se invocó para impulsar la descentralización, lo que corresponde es decidir cómo hacerla útil.

La raíz histórica de la descentralización, como la conocemos hoy, con todas sus derivadas deficiencias, hay que buscarla en el artículo 5 de “la versión Constitucional de 1972” que, a la letra decía: “El territorio de la República de Panamá se distribuye en provincias y estas en distritos, divididos en corregimientos que constituyen la base política del Estado”. Si compara este texto con el del artículo 4 de nuestra primera Constitución de 1904, la inversión jerárquica es clara. El citado artículo 4 decía: “El territorio de la República se divide en las provincias de Bocas del Toro, Coclé, Colón, Chiriquí, Los Santos, Panamá y Veraguas. Las provincias se dividen en municipios”.

La Constitución de 1941 repitió, básicamente, a la de 1904, pues en la primera oración de su artículo 5 decía: “El territorio de la República se divide en provincias y éstas en distritos”. Pero, además, introdujo, en el texto constitucional dos entidades político administrativas: “los ayuntamientos provinciales” y los corregimientos. A los ayuntamientos me he referido en artículos anteriores cuando he comentado el tema de la descentralización y sobre ellos volveré más adelante. Por ahora, destaco que se les atribuía la facultad, “de dividir los distritos en corregimientos, de acuerdo con las necesidades administrativas.”

Los constituyentes de 1946 optaron por relevar el municipio y anteponerlo a la provincia, como la base de la división territorial y así lo dejaron plasmado en el artículo 5, del siguiente texto: “El territorio de la república se divide en municipios autónomos agrupados en provincias”. Si se compara esta concepción con la de la Constitución de 1941, que había mantenido la de 1904, puede apreciarse que estuvo expresamente destinada a revertirla, para subordinar la provincia al municipio.

Esa concepción jerárquica se mantuvo hasta 1972, cuando “la versión constitucional de 1972”, la cambió radicalmente, para hacer de los corregimientos, hasta entonces de muy poca o ninguna relevancia, “la base política del Estado” y atribuirles, mediante la creación de la “Asamblea Nacional de Representantes de Corregimiento”, la condición de Órgano del Estado, facultado para legislar y, lo más importante, para elegir, por lo menos en apariencia, al presidente y vicepresidente de la república, como efectivamente lo hizo en 1978.

Con las reformas constitucionales de 1978 y 1983, por la primera, aunque no fuera eliminada la Asamblea de Representantes de Corregimientos, en la función de legislar fue sustituida por el Consejo Nacional de Legislación, de integración híbrida, parte elegida por voto popular y parte designada indirectamente; y, por la segunda, se restableció la Asamblea Nacional, con diputados electos por votación popular y la elección del presidente por sufragio popular directo.

Mediante el Acto Constitucional de 1983, se rescató la concepción territorial de los artículos 4 y 5 de las constituciones de 1904 y 1941, y nuevamente se colocó a la provincia como la principal división político administrativa. Pero desafortunadamente, ya porque no existieran las condiciones políticas o porque no se previeran sus consecuencias, ni en Acto Constitucional de 1983 ni en las reformas del 2004, se cerró la válvula para evitar la proliferación de corregimientos que, de los 505 existentes en 1972 han pasado a más de 700 y que podrían seguir multiplicándose.

Para detener ese proceso que, como se ha comprobado es en gran medida el factor que ha propulsado la descentralización atomizada, que es la realidad presente, habrá que tomar medidas correctivas para sanearla y hacerla útil, política, administrativa y presupuestariamente.

Específicamente, esas medidas deben escalonar el proceso “de arriba hacia abajo”. Esto es, partiendo de la división político administrativa primaria, o sea, la provincia, para lo que no se requiere de reformas constitucionales, sino de aplicar las normas que ya existen en la propia Constitución, específicamente, lo que disponen los artículos 254, 255 y 256.

La parte II, de este artículo, prevista para el 25/6, complementará, con propuestas concretas, cómo hacer útil la descentralización.