Colaboración estratégica: un vistazo a las APP

La asociación público-privada, comúnmente conocidas como APP, se han perfilado como un enfoque innovador para el desarrollo y financiamiento de grandes proyectos en Panamá y en gran parte de América Latina. Aunque estos modelos han cobrado relevancia en los últimos años, es necesario reconocer que las APP no son unas figuras nuevas; han evolucionado y se han perfeccionado a lo largo de varias décadas de implementación global.

A través de esta mirada esencial, exploraremos los conceptos fundamentales que sustentan las APP y su relevancia en el contexto actual. Este listado servirá como una guía básica que destaca aspectos clave que deben considerarse al implementar sistemas de este tipo. Si bien no profundizaremos en cada tema en detalle, nuestro objetivo es ofrecer una lluvia de ideas que ilumine los principios básicos de las APP, sentando así las bases para un enfoque robusto y efectivo en el desarrollo de la infraestructura pública y servicios.

Acompáñame en este recorrido por las ideas esenciales que pueden ayudar a mejorar la comprensión y la aplicación de la citada figura.

Para el éxito de cualquier política pública APP es importante definir una cartera de proyectos (pipeline) coherentes entre sí y que produzcan sinergias. De lo contrario, el sistema se vuelve un conjunto de proyectos que no encuentran financiamiento adecuado –o simplemente no son financiables- y que muchas veces carecen de armonía entre sí, tanto desde la visión general del Estado como desde la política económica y estrategia de país. Más adelante se retoma, parcialmente, este tema.

Es resumen: el sistema de APP debe entenderse dentro de la estrategia general de desarrollo de infraestructura y servicios públicos de un Estado. De lo contrario, se corre el riesgo de convertir al esquema en un conjunto de proyectos con poca bancabilidad, sin sentido de conjunto y desalineados con la estrategia país y de crecimiento económico.

Las APP deben poseer su propio sistema de gobernanza institucional y procedimiento de licitación

Si bien las APP son, en términos genéricos, adquisiciones y contratos públicos debido a los actores involucrados, la magnitud de los proyectos, el amplio plazo de vinculación contractual y la asimetría de información entre las partes, estas deben poseer un esquema institucional ad hoc en los estudios previos, estructuración, licitación, adjudicación y ejecución.

El esquema de gobernanza debe ser regulado de manera especial, sin perjuicio de que haya otro tipo de marcos supletorios generales que se apliquen. Lo usual es la creación de un ente rector del sistema (hay muchos modelos que van desde la centralización hasta la descentralización en la toma de decisiones. Esta gobernanza especial debe estar presente desde las primeras fases hasta la adjudicación, contratación y ejecución. Dependerá del modelo implementado, el involucramiento de esta autoridad en cada una de las etapas.

De hecho, la experiencia indica que la mayor parte de los grandes proyectos de infraestructura siguen desarrollándose como obra pública tradicional. Para lo anterior, existen metodologías generalmente aceptadas y criterios cualitativos y cuantitativos a ser aplicados para determinar si un proyecto debe ser ejecutado por una u otra modalidad. Por lo tanto, no es posible afirmar que el desarrollo de un sistema APP en un país implica el desplazamiento total de su mecanismo tradicional de contratación de la obra pública, más bien deviene en una mayor eficiencia de este. Hay proyectos en que se maximiza el valor generado por medio de su ejecución vía APP y otros en que sucede lo mismo al ejecutarse por obra pública tradicional.

Como adelantaba en un punto anterior, un mal diseño institucional del sistema APP puede llevar a convertir a la entidad encargada de su desarrollo en algo que denomino coloquialmente como “morgue de proyectos”. Esto sucede cuando las instituciones recurren a la gobernanza del esquema APP solamente para introducir proyectos que no han encontrado financiamiento en ninguna otra parte del gran esquema de desarrollo de infraestructura.

Finalmente, y como se apuntó al inicio, este es un tema apasionante e interesante. No obstante, es trascendental tener claro que la generación de proyectos APP puede resultar en externalidades positivas de envergadura considerable para el sector público y privado (mayor desarrollo de la industria de la construcción, bancaria y financiera, de los fondos de inversión, fondos de pensiones, operadores, de la economía como un todo, etc.), siempre y cuando las reglas y esquemas se apliquen desde las mejores prácticas que han sido validadas por la experiencia, pues como anticipé al inicio y vale la pena redundar: la rueda ya se inventó.